Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2148/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 263/13 oddalił skargę Polskiego Koncernu Naftowego [...] S.A. w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 13 grudnia 1996 r. Centrala Produktów Naftowych "[...]" Oddział w Warszawie złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił uwłaszczenia Centrali Produktów Naftowych przedmiotową nieruchomością. W ocenie organu I instancji zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że wnioskodawca dysponował prawem zarządu udowodnionym jednym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że nie zostały spełnione przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest bowiem w sprawie stosownych dokumentów, które dowodziłyby istnienia prawa zarządu.

Na powyższą decyzję Polski Koncern Naftowy [...] S.A. z siedzibą w Płocku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej: u.g.n.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), a także przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), w szczególności jej art. 3 ust. 1 oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zarzucono także uchybienie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd wskazał, że z art. 200 ust. 1 u.g.n. wynika, że uwłaszczona w tym trybie może być tylko osoba prawna, która na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowała się prawem zarządu do nieruchomości, przy czym dla potrzeb uwłaszczenia w omawianym trybie istnienie prawa zarządu stwierdza się na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. W aktach brak jest decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania bądź zarządu na rzecz wnioskodawcy uwłaszczenia. Organ poszukiwał takich dokumentów, wzywał skarżącą do przedstawienia takich dowodów, dowody takie nie zostały przedstawione.

Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż w dacie 5 grudnia 1990 r. poprzednik prawny skarżącej Spółki nie legitymował się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało odmową uwłaszczenia. Zdaniem Sądu, skarżąca bezpodstawnie zarzuca, że wykazała prawo zarządu sporną nieruchomością. Sąd wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] grudnia 1978 r. na wniosek przedsiębiorstwa "[...]" pod budowę stacji paliw, wybudowanej zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1978 r. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisów powołanej ustawy nie było równoznaczne z oddaniem takiej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie podmiotowi, który ubiegał się o wywłaszczenie. Takiego skutku przepisy ustawy nie przewidywały. Decyzja wywłaszczeniowa nie jest dowodem na istnienie prawa zarządu, dlatego zbędne jest dokonywanie wykładni tej decyzji. Prawa zarządu nie dowodzi także złożenie przez przedsiębiorstwo [...] w dniu 7 lutego 1980 r. wniosku o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia należności za przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmującego wywłaszczoną nieruchomość. Wniosek taki nie stanowi dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu i fakt, że do dnia rozpoznania niniejszej sprawy wskazany wniosek z dnia 7 lutego 1980 r. nie został rozpatrzony przez organ dla sprawy nie ma znaczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 263/13 skargę kasacyjną wniósł Polski Koncern Naftowy [...] w Płocku, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości wniesiono o jego uchylenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. – w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w przeciwnym razie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a także przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w szczególności jej art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającą na przyjęciu przez WSA, że skarżący nie legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, podczas gdy właściwa interpretacja wskazanych powyżej przepisów prawnych powinna prowadzić do wniosku, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego (poprzednik prawny skarżącego), stając się nieruchomością państwową, była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa (poprzednik prawny skarżącego) w użytkowanie, jeżeli wnioskowały one o wywłaszczenie i użytkowanie w celu realizacji przez nie inwestycji, tym samym spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na decyzję SKO z dnia 29 listopada 2012 r. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie przed SKO było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 7, 75, 77, 80 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez dokonanie przez WSA własnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, podczas gdy rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola zgodności działalności organów administracji z przepisami prawa;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku, a także pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi PKN [...] dotyczących naruszenia przepisów postępowania, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tych zarzutów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerne uzasadnienie poszczególnych zarzutów. Przede wszystkim podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia RM z 1998 r., a także przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w szczególności jej art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 oraz przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przyjmując, że skarżący nie legitymował do prawem zarządu do nieruchomości, podczas gdy właściwa, zdaniem strony skarżącej, interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego (poprzednik prawny skarżącego) stając się nieruchomością państwową, była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa (poprzednik prawny skarżącego) w użytkowanie, jeżeli wnioskowały one o wywłaszczenie i użytkowanie w celu realizacji przez nie inwestycji. Podniesiono, że ustawodawca w art. 200 u.g.n. posługuje się pojęciem "zarządu", ale go nie definiuje. Pojęcie to nie ma również definicji legalnej, ani nie jest jednoznacznie zdefiniowane przez doktrynę lub orzecznictwo. Wskazano, że w praktyce nieruchomości były przekazywane osobom prawnym w różnych formach (użytkowanie, zarząd, dysponowanie, korzystanie, przekazanie itp.) i w formie różnych dokumentów (decyzja, umowa, protokół itp.). Jednak bez względu na formę i dokument, przyjmowano zbiorczo, że osoba prawna posiada taką nieruchomość w zarządzie. Wskazano, że "posiadanie" określa stan faktyczny, a nie prawny i może być wykazane w różny sposób – nie tylko decyzją o ustanowieniu użytkowania czy zarządu, na ustaleniu istnienia których w istocie skoncentrowały się organy administracji i WSA w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego, organy administracji oraz WSA – na podstawie oświadczenia skarżącego, decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanie, decyzji wywłaszczeniowej oraz innych dowodów i okoliczności zgromadzonych w sprawie – powinny przyjąć, że skarżący z całą pewnością posiadał nieruchomość w zarządzie (art. 200 u.g.n.), oraz że dysponował prawem zarządu do tej nieruchomości, a tym samym, że spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia.

Podniesiono ponadto, że postępowanie prowadzone przed organami administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie stwierdzenia czy zostało zakończone postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 7 lutego 1980 r. o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia należności za przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz z tytułu ich użytkowania, a tym samym, czy skarżący legitymował się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości. Nie prowadzono także ustaleń w zakresie wniosku z dnia 30 grudnia 1988 r. o przekazanie pozostających w zarządzie [...] gruntów w użytkowanie wieczyste oraz wniosku o przyznanie terenu pod budowę stacji paliw [...] z dnia 22 sierpnia 1977 r., a także pominięto analizę decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanie. Tymczasem na mocy tej decyzji zezwolono na użytkowanie obiektów stacji. Decyzja ta z mocy art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. skierowana była z mocy prawa do zarządcy obiektu budowlanego – poprzednika prawnego skarżącego. Decyzja ta potwierdza więc prawo użytkowania obiektu stacji oraz posiadanie nieruchomości w zarządzie.

Wskazano, że decyzja ustalająca opłatę jest jednym z dokumentów wymienionych w rozporządzeniu z 1998 r., Sąd błędnie zatem ustalił, iż wniosek o ustalenie opłaty nie stanowi dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w powołanym przepisie okoliczności, to w konsekwencji w postępowaniu kasacyjnym rozważone być mogły wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że w sprawie nie zostało wykazane naruszenie tego rodzaju norm przez Sąd pierwszej instancji w sposób, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymaganiami określonymi w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przedstawił podstawę faktyczną i prawną wyroku, w sposób przekonujący umotywował swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej i bliżej nieuzasadnionego poglądu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający jego kontrolę. Chociaż rację ma skarżący, że Sąd nie odniósł się bezpośrednio do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to Sąd w wyroku uznał, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne są prawidłowe, a orzeczenie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., było w stanie faktycznym i prawnym sprawy prawidłowe. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by ocena ta nie była uzasadniona. Nie przedstawiono dowodów, które podważyłyby ustalenie, że Spółce w dniu 5 grudnia 1990 r. nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organy administracji publicznej rozpoznające sprawę podejmowały działania zmierzające do wyjaśnienia podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności co do tytułu prawnego dającego podstawę do ubiegania się o wydanie decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., jednakże starania te były bezskuteczne. Oceniając działania organów w powyższym względzie nie można pominąć, że po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w tym m.in. art. 7 k.p.a., obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w tym przepisie, nie ciąży wyłącznie na organie. Czynności te są podejmowane z urzędu lub na wniosek. Jeżeli zatem w ocenie strony działania organu mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy były niewystarczające, to winna przedstawić stosowne wnioski w tym względzie. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka wniosków takich nie zgłaszała. Również w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przedstawiono dowodów podważających prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i następnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Także w skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich okoliczności, stwierdzając m.in., że: "nie można automatycznie wykluczyć, że na podstawie decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do jednoczesnego przekazania spornej nieruchomości w zarząd (użytkowanie) poprzednikowi prawnemu skarżącej" (s. 6 i 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), a ponadto, że: "istnieje wysokie prawdopodobieństwo wydania dokumentu", o jakim mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1998 r. (s. 10 tego uzasadnienia). Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem zarzucona w skardze wadliwość postępowania dowodowego prowadzonego przez organy nie znalazła potwierdzenia w materiale sprawy.

W tym miejscu zgodzić należy się z Sądem I instancji, że prawa zarządu nie dowodzi złożenie przez przedsiębiorstwo [...] w dniu 7 lutego 1980 r. wniosku o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia należności za przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, obejmującego wywłaszczoną nieruchomość, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. W sprawie nie wystąpiły więc przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania uwłaszczeniowego z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, jak to podnoszono w skardze kasacyjnej. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA własnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy zauważyć należy, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "fakt, że do dnia rozpoznania niniejszej sprawy wskazany wniosek z 7 lutego 1980 r. nie został rozpatrzony przez organ dla sprawy nie ma żadnego znaczenia", nie odzwierciedla własnych ustaleń Sądu w tym zakresie, tylko odnosi się do treści zarzutu skargi, w której podniesiono, że wniosek ten nie został rozpoznany.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów o charakterze procesowym uznać należy, że ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym i przyjęte za podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji są w sprawie wiążące. Wobec powyższego należało odnieść się do zarzutów materialnoprawnych, które również okazały się nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. W konsekwencji, aby uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1406/13). Taki dokument nie został w sprawie przedstawiony. Okoliczność, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywał możliwość przekazania jednostkom państwowym w użytkowanie terenów państwowych, nie oznacza, że w niniejszej sprawie takie przekazanie nastąpiło. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazanie to następowało w drodze decyzji, zaś zgodnie z art. 11 ust. 1 oddanie w użytkowanie wieczyste następowało w trybie tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (czyli w drodze umowy w formie aktu notarialnego – art. 234 w związku z art. 158 k.c.). Oceny tej nie zmienia fakt, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywały, że o wywłaszczenie mogło ubiegać się zainteresowane przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2); postępowanie wywłaszczeniowe było wszczynane na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 16 ust. 1), jak i okoliczność, że w decyzji wywłaszczeniowej następowało wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (art. 23 ust. 1 pkt 2). Zgodnie bowiem art. 2 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Ponadto z przepisów ww. ustaw nie można wywieść, że poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki przysługiwał tytuł prawny w formie zinstytucjonalizowanego zarządu. To, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego stawała się nieruchomością państwową, nie oznaczało, że była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa w użytkowanie. Przekazanie nieruchomości stanowiących własność Państwa tego rodzaju podmiotom w użytkowanie mogło nastąpić na podstawie decyzji. Zaś stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – w brzmieniu do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro w myśl art. 6 cyt. ustawy z 29 kwietnia 1985 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, to oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Wobec powyższego w przypadku braku wykazania, że przedmiotowa nieruchomości została oddana (decyzją bądź umową) w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 1697/11) i znajdował się w zarządzie takiego organu, a nie w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, właściwie zinterpretował art. 200 u.g.n. i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie zasadnie uznano za prawidłową zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.

Sąd w żaden sposób nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skoro kontrola decyzji pod względem zgodności z prawem nie wykazała uchybień skutkujących uwzględnieniem skargi, to nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Oddaleniu podlegał również wniosek Miasta Stołecznego Warszawy dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przewiduje obowiązek zwrotu kosztów przez stronę, która wniosła tę skargę wyłącznie na rzecz organu lub skarżącego, natomiast wnioskodawca występował w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.