Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 290/22 po rozpoznaniu skargi Y.F. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO 4316/74/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu reprezentowane przez pełnomocnika – r.pr. K.S. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej "u.ś.r.") poprzez:
- – jego błędną wykładnię i uznanie, że przez "orzeczenie o niepełnosprawności" rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji, podczas gdy w świetle wykładni językowej, opartej na dyrektywie domniemania języka prawnego oraz dyrektywie zakładającej, że w języku prawnym nie ma synonimów, ani homonimów, znajdującej potwierdzenie w rezultatach wewnętrznej i zewnętrznej wykładni systemowej, przez "orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniami (...)", o którym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy, rozumieć należy wyłącznie orzeczenie o niepełnosprawności, tj. orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia oraz w konsekwencji
- – jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawności - orzeczono kumulatywnie wskazania: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
- II. przepisów postępowania, a mianowicie:
- – art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 1 marca 2022 r. (SKO 4316/74/22) oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie,
- 2) zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W myśl art. 176 § 2 in fine P.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko judykatury, zawarte przez Sąd ten w powołanych w uzasadnieniu wyrokach, nie zostało sformułowane po uprzednim rozważeniu argumentów analogicznych do tych, na które uwagę zwróciło Kolegium. Lektura wskazanych przez Sąd judykatów, w ocenie organu dowodzi również, że stanowisko to nie było wyrazem dokonania przez wojewódzkie sądy administracyjne analizy prawnej, uwzględniającej dyrektywy percepcyjnej fazy wykładni. W efekcie pozostaje ono w sprzeczności z rezultatem wykładni językowej, opartej na dyrektywie domniemania języka prawnego oraz dyrektywie zakładającej, że w języku prawnym nie ma synonimów, ani homonimów, znajdującym potwierdzenie w rezultatach wewnętrznej i zewnętrznej wykładni systemowej przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że w aktualnym brzmieniu przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie stanowi o tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, jak również "o dziecku legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", lecz o "osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Użyty w tym przepisie wyraz "dziecko", pojawia się zatem tylko w kontekście wskazania, które powinno zawierać orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a nie w kontekście kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Aktualny kontekst, w jakim wyraz "dziecko" pojawia się w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. sugeruje, że chodzi w tym przepisie w istocie o dziecko niepełnosprawne, a więc o dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy.
W ocenie Kolegium z samego faktu użycia w art. 17 ust. 1 ustawy w części dotyczącej jednego ze wskazań, które musi mieć orzeczenie o niepełnosprawności słowa "dziecko" nie można wywodzić szerszego wniosku, że "orzeczenie o niepełnosprawności", obejmuje również orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tym samym brak jest podstaw do odrzucenia na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym na gruncie art. 17 ust. 1 tej ustawy, rozumienia sformułowania "orzeczenie o niepełnosprawności", jakie nadane zostało mu w ustawie, która wprowadziła je do polskiego systemu prawnego, i nadania mu znaczenia swoistego, a zarazem sprzecznego, z przepisami tej ustawy, do czego prowadzi wykładnia tego przepisu przyjęta przez WSA. Kolegium podkreśliło, że stanowisko Sądu powoduje bowiem konieczność przypisania w ramach ustawy (poszczególnych jej jednostek redakcyjnych) raz różnym zwrotom tego samego znaczenia, raz tym samym zwrotom różnego znaczenia.
Przepisy ustawy jednoznacznie natomiast wskazują, że ustawodawca również na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, respektuje zróżnicowanie sposobu orzekania o niepełnosprawności w zależności od wieku niepełnosprawnego wprowadzone ustawą o rehabilitacji zawodowej. Tym samym już wykładnia językowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że oba zwroty mają odmienne znaczenie oraz że ich zakresy nie krzyżują się. Argumentacja ta wskazuje, że racjonalny ustawodawca, nie chciał na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych przełamać odrębności kategorialnej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i orzeczenia o niepełnosprawności.
W konsekwencji skarżący kasacyjnie wskazał, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia jest zaprzeczeniem woli ustawodawcy będącego głównym podmiotem polityki zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Kolegium wszelkie podejmowane w orzecznictwie sądowym, próby zmierzające do wykreowania na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy normy ustanawiającej prawo opiekunów osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do świadczenia pielęgnacyjnego są przejawem działań prawotwórczych, zastrzeżonych dla ustawodawcy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 stawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a żadna ze stron w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Istota zarzutów wyszczególnionych w złożonej skardze kasacyjnej sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającej na niesłusznym uznaniu, że przez "orzeczenie o niepełnosprawności" rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w orzeczeniu tym orzeczono kumulatywnie wskazania: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna. Decyzją Starszego specjalisty - koordynatora działu świadczeń rodzinnych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO 4316/74/22.
Okolicznością niesporną w przedmiotowej sprawie jest, iż orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia [...] lipca 2016 r. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt [...] dokonał zmiany ww. orzeczeń w ten sposób, że w punkcie II jako symbol przyczyny niepełnosprawności wpisał dodatkowo symbol 10-N oraz w części dotyczącej wskazań orzekł, że wnioskodawca wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Natomiast wyrokiem z dnia 8 maja 2020 r. o sygn. akt IV U 20/20 (w pkt I-ym) tenże Sąd Rejonowy zmienił zaskarżone, kolejne, orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia [...] września 2019 r. i poprzedzające je orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2019 r. i z dnia [...] maja 2016 r. w ten sposób, że zaliczono syna skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz w części wskazań zawartych w pkt 8 poprzez wpisanie, że wymaga on konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji – do ukończenia 25 roku życia, tj. do dnia [...] maja 2025 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu postanowił dokonać wykładni pkt I wyroku z dnia [...] maja 2020 r. w ten sposób, że wyjaśnił, iż zaliczenie syna skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe skutkuje tym, że przyznany wnioskodawcy wcześniejszym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], dodatkowy symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N oraz uprawnienia z punktu 7-ego orzeczenia PZON we Wrocławiu z dnia [...] maja 2016 r. (tj. że wnioskodawca wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) – także zostały przyznane wnioskodawcy na stałe.
Biorąc pod uwagę powyższy stan sprawy, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wedle natomiast § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r., poz. 857) powiatowe zespoły i wojewódzkie zespoły wydają odpowiednio orzeczenia o:
- 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia;
- 2) stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia;
- 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy, zwane dalej "orzeczeniami o wskazaniach do ulg i uprawnień".
W ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) wskazano, iż ustawa dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem:
- 1) zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub
- 2) całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub
- 3) niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia
- - zwanych dalej "osobami niepełnosprawnymi". W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy, ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, które stosuje się do realizacji celów określonych ustawą, tj. znaczny, umiarkowany oraz lekki.
Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności, o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podnieść należy, że orzeczenie o niepełnosprawności wydaje się w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 roku życia a mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku (art. 4a ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Natomiast w stosunku do pozostałych osób wydaje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności poprzez dokonanie jej gradacji. Gradacja ta obejmuje stopień: lekki, umiarkowany, znaczny.
W konsekwencji powyższego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest błędna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca w przepisie tym, dokonał celowego wyodrębnienia kategorii osób, na które opiekunowi może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pierwszą kategorią są osoby do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Drugą grupą są pozostałe osoby (powyżej 16 roku życia), które legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Brak jest zatem podstaw do nadania swoistego i rozszerzającego znaczenia sformułowaniu "orzeczenie o niepełnosprawności" wyłącznie w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, literalne brzmienie powyższego przepisu nie stwarza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ustawodawca wprost uwarunkował bowiem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom sprawującym opiekę nad osobami niepełnosprawnymi do ukończenia 16 roku życia wraz z określonymi w przepisie tym wskazaniami oraz osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. po ukończeniu ww. wieku.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w stosunku do syna skarżącej wydano orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, oznacza to po pierwsze, że wydano je w stosunku do osoby powyższej 16 roku życia, po drugie zaś, że orzeczony stopień niepełnosprawności (umiarkowany) nie uprawniał skarżącej do możliwości ubiegania się, a w konsekwencji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki nie dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa materialnego, co skutkowało uznaniem, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze oraz art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.