Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Sz 21/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie odmowy zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] stycznia 2011 r. R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie nie rozpatrzenia złożonego przez skarżącego raportu z dnia [...] stycznia 2010 r. o zwolnienie ze służby w Policji. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a także art. 61 § 1, art. 6 i 8 k.p.a. przez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do wniosku o zwolnienie ze służby w Policji w określonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł: 1) o rozpatrzenie skargi, 2) w przypadku uznania skargi za zasadną o zobowiązanie określony organ administracji publicznej do wydania w terminie 14 dni, liczonym od dnia wydania wyroku, rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz 3) zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wytycznych, którymi organ winien się kierować podczas ponownego załatwiania sprawy, ze wskazaniem na popełnione przez organy obu instancji błędy i naruszenia.
W uzasadnieniu skargi R. K. podał, że zgodnie z obowiązującą w Policji drogą służbową, dnia [...] stycznia 2010 r. w sekretariacie Komisariatu Policji Szczecin - [...] złożył pisemny raport o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2010 r. Raport ten został przyjęty przez sekretarkę Komisariatu Policji Szczecin - [...] T. P., co potwierdza pieczęć wpływowa i podpis T. P. złożony na raporcie. Dodatkowo okoliczność złożenia raportu w tym dniu potwierdza dekretacja Komendanta Komisariatu Policji Szczecin - [...] młd. insp. A. K., złożona na drugim egzemplarzu raportu o zwolnienie. Kserokopie owych raportów dołączono do skargi. Skarżący podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. wystosował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zażalenie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie, polegającą na nie rozpatrzeniu raportu z dnia [...] stycznia 2010 r. W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazał, że przedmiotowy raport nie został rozpatrzony, gdyż taki dokument w ogóle nie wpłynął do organu, bowiem skarżący wycofał raport. W ocenie skarżącego przedstawione fakty są nieprawdziwe i mają na celu uniknięcie konsekwencji prawnych. Z treści pisma z [...] sierpnia 2010 r. wynikało, że organ swe stanowisko oparł wyłącznie o treść oświadczeń złożonych przez Komendanta KP Szczecin - [...] A. K. i sekretarkę T. P. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że o fakcie złożenia pisemnych oświadczeń przez świadków do czasu udzielenia odpowiedzi przez KWP w Szczecinie - nie został zawiadomiony, nie przesłano mu uprzednio kopii tych oświadczeń, a w konsekwencji nie mógł się on ustosunkować do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero dnia [...] września 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie poinformował go o wszczęciu prawidłowej procedury, zmierzającej do ustalenia prawdy obiektywnej i dopuścił dowód z zeznań świadków na okoliczność zdarzenia w dniu [...] stycznia 2010 r. Organ pouczył skarżącego o prawie uczestniczenia w przesłuchaniu świadków, zdaniem strony świadczy to o tym, że organ udzielając odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2010 r., oparł swe stanowisko wyłącznie na podstawie notatek służbowych T. P. z [...] czerwca 2010 r. i A. K. z [...] sierpnia 2010 r., co stanowi poważne uchybienie procedury dochodzenia do prawdy obiektywnej. R. K., powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, odniósł się szeroko do kwestii dowodowej notatki służbowej wywodząc, że notatka służbowa nie może stanowić dowodu w sprawie, w której istnieją również dowody przeciwstawne, a sam skarżący zaprzecza treści podawanych przez osoby, które takie notatki sporządziły. Skarżący wskazał, że w dniu [...] września 2010r. osobiście uczestniczył w przesłuchaniu świadków. Po ich przesłuchaniu złożył wnioski o doręczenie odpisów protokołów i wyznaczenie terminu do zapoznania się z całością materiału. W ocenie skarżącego, organ rozpatrując zażalenie na bezczynność dopuścił się szeregu uchybień, tj.: wyznaczał różne terminy przesłuchania świadków, dając im realną możliwość wzajemnych kontaktów, przed doręczeniem skarżącemu odpisów protokołów, wydał kończące postępowanie postanowienie, nie przesłuchał świadka nadkom. P. L., co stanowi naruszenie art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podkreślił, że kwestionuje prawdziwość przebiegu zdarzeń z [...] stycznia 2010 r. przedstawionych przez organ. Zaprzeczył, że wycofał raport o zwolnienie z Policji. Jego zdaniem w sytuacji, gdy brak jest dowodów na wycofanie raportu, organ nie miał podstaw do nieuwzględnienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2010 r. R. K. spowodował wypadek samochodowy będąc pod wpływem alkoholu. W dniu [...] stycznia 2010 r. Komendant Miejski Policji w Szczecinie, po zapoznaniu się z materiałami postępowania, popartymi wynikami badań na zawartość alkoholu, wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności jego zwolnienia ze służby z uwagi na oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, o czym stosownie do art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował R. K. pismem z [...] stycznia 2010 r., które skarżący otrzymał w dniu [...] lutego 2010 r.
W dniu [...] stycznia 2010 r. skarżący przyszedł do Komisariatu Policji Szczecin [...], w celu złożenia raportów: o urlop wypoczynkowy od 1 do 19 lutego 2010 r., urlop okolicznościowy i o zwolnienie ze służby z Policji. Na prośbę skarżącego o spotkanie z Komendantem KP Szczecin [...] sekretarka T. P. po uzyskaniu zgody Komendanta, wprowadziła skarżącego do gabinetu Komendanta. Rozmowa Komendanta ze skarżącym odbyła się w obecności jego zastępcy J. M., R. K. podczas rozmowy wyjaśnił, że powodem złożenia raportu o zwolnienie ze służby jest obawa przed wynikami śledztwa dotyczącego kolizji, w której brał udział. Komendant Komisariatu – mł. insp. A. K. poparł raport o zwolnienie ze służby. Skarżący podniósł też, że ma wątpliwości czy dobrze robi składając raport i zapytał, czy w przypadku zwolnienia go ze służby z Policji na jego prośbę, będzie miał możliwość ponownego przyjęcia do służby. Po uzyskaniu informacji, potwierdzonej telefonicznie przez P. L. Naczelnika Sekcji Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji, że sporządzenie raportu nie ma nic wspólnego z prowadzonym śledztwem, skarżący stwierdził, że raport o zwolnienie wycofuje i zabrał fizycznie raport. Komendant poinformował o tym fakcie sekretarkę i dlatego raport o zwolnienie nie został wypisany do Dziennika Podawczego KP [...] (nr dziennika [...]) gdyż faktycznie raportu nie było. Taki stan faktyczny potwierdzają wszyscy powyżsi świadkowie. Komendant Miejski Policji w Szczecinie nie podzielił zarzutów skarżącego i wskazał, że postępowanie w przedmiocie bezczynności jest bezprzedmiotowe, gdyż raport o zwolnienie nie został skutecznie złożony. R. K. w pierwszej kolejności udał się do Komisariatu Policji Szczecin [...] w celu złożenia raportu, lecz po rozmowie z Komendantem zmienił zdanie i raport zabrał, uniemożliwiając tym samym zapoznanie się z raportem przez osobę kompetentną do podejmowania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby, tj. przez Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie. Organ podkreślił, że w przypadku skutecznego złożenia raportu, istnieje obowiązek zarejestrowania go w odpowiednim dzienniku. Raport ten nie mógł zostać zarejestrowany w dzienniku, gdyż nigdy nie wyszedł on od nadawcy. W tym czasie podejmowane były czynności w związku z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym - rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Szczecinie zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od [...] lutego 2010 r. do [...] maja 2010 r., które rozkazem nr [...] przedłużył do [...] maja 2010 r., do czasu zakończenia postępowania karnego. Skarżący od powyższych rozkazów nie wnosił odwołania. Dopiero w momencie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 [ustawy o Policji], w dniu [...] sierpnia 2010 r. (po 8 miesiącach) podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia skutków "rzekomo" złożonego raportu o zwolnienie ze służby, w tym złożył zażalenie (z [...] sierpnia 2010 r.) do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie na bezczynność i rażące naruszenie prawa przez Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie. Po przesłaniu dokumentów do Komendanta Wojewódzkiego Policji - organ ten pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi. Skarżący ponownie wniósł zażalenie w dniu [...] września 2010 r. na bezczynność organu, z wnioskiem o niezwłoczne usunięcie prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie. W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji dnia [...] września 2010 r. wydał dwa postanowienia. Jedno - o odmowie uznania zażalenia z [...] września 2010 r. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w sprawie rozpatrzenia raportu z [...] stycznia 2010 r. i drugie - o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zbadania zasadności zwolnienia R. K. ze służby w Policji. Na postanowienie o odmowie uznania zażalenia, R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który postanowieniem z 24 stycznia 2011 r., II SA/Sz 1058/10 odrzucił skargę. Po otrzymaniu powyższego orzeczenia w dniu 24 stycznia 2011 r. skarżący złożył niniejszą skargę na bezczynność.
W ocenie organu postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy. Zebrane dowody, w tym zeznania świadków, jednoznacznie wskazują że R. K. wycofał raport o zwolnieniu ze służby, a wpływu tego raportu nie odnotowano w Dzienniku Podawczym KP. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, że dnia [...] stycznia 2010 r. przyszedł do Komendanta Komisariatu Policji Szczecin [...], miał raport o zwolnieniu w dwu egzemplarzach oryginał i kopię. Po rozmowie z Komendantem udał się do sekretariatu i na znajdującej się w sekretariacie faxokopiarce sam zrobił kopię raportu z adnotacją Komendanta. Następnie raport oryginalny i drugi egzemplarz z adnotacją Komendanta wręczył sekretarce T. P., która potwierdziła przyjęcie raportu pieczęcią i podpisem i oddała skarżącemu kopię raportu. Skarżący okazał raport o zwolnienie z dnia [...] stycznia 2010 r. bez adnotacji Komendanta, na którym widniała prezentata koloru czerwonego z podpisem T. P. Zaprzeczył, że tego dnia rozmawiał z Komendantem na temat postępowanie dyscyplinarnego oraz, że z uwagi na przeżycia związane ze śmiercią ojca i leczeniem szpitalnym nie interesował się losem raportu o zwolnienie. Dopiero gdy otrzymał raport o dyscyplinarnym zwolnieniu ze służby w Policji, zaczął się zastanawiać, że coś jest nie tak, bo wcześniej sam złożył raport o zwolnieniu. Dowody dołączone przez skarżącego do skargi w formie załączników, jak wynika to z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie – zostały przez organ włączone do akt administracyjnych (I tom), które organ przesłał Sądowi wraz ze skargą. Dowody te to: kopie raportów z [...] stycznia 2010 r. (k. 118 i 119 akt adm.), kopia pisma z [...] września 2010 r. i postanowienie KWP z [...] września 2010 r. (k. 149 i 150 akt adm.), kopie notatek służbowych T. P. z [...] czerwca 2010 r. i mł. insp. A. K. z [...] sierpnia 2010 r. (k. 35 i 36 akt adm.), kopie wniosków z [...] października 2010 r. (k.165-166), kopia pisma KWP w Szczecinie z [...] września 2010 r. (k.152 akt adm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazał, że gdy skarga oparta jest na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność, z jej istoty nie obowiązuje zakaz dokonania przez sąd administracyjny własnych ustaleń. Z istoty skargi na bezczynność wynika, że nie został wydany akt lub nie podjęta została przez właściwy organ czynność nakazana przepisami prawa, a zatem nie można mówić o istnieniu ustaleń faktycznych organu będących przedmiotem kontroli sądu. Wobec wniesienia przez R. K. skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie, rolą Sądu było ustalenie, czy organ ten miał obowiązek podjęcia działań zakończonych jedną z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a jeżeli tak, to wyjaśnienie czy aktów i czynności tych nie podjął w prawem przewidzianym terminie. W wyjaśnieniu tych kwestii Sąd miał nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania całego materiału dowodowego dostarczonego zarówno przez skarżącego jak i przez zaskarżany organ, i ustalenia na tej podstawie faktów mających znaczenia dla rozpatrzenia skargi. W toku rozpatrywania skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie, Sąd nie przeprowadzał oceny zgodności z prawem stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, który rozpatrzył zażalenie strony na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie oparte o przepis art. 37 § 1 k.p.a. Nie oznacza to, że materiały zebrane w toku tego administracyjnego postępowania zażaleniowego są bezprzedmiotowe dla dokonania ustaleń mających znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia skargi. Taka sytuacja, prowadząca do rozważań Sądu opartych nie tylko na twierdzeniach skarżącego zawartych w skardze na bezczynność i w dołączonych do niej pismach, ale również na dowodach przeprowadzonych w toku czynności organu rozpatrującego zażalenie, zaistniała w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, z zeznań świadków T. P., A. K. i J. M. w powiązaniu z niekwestionowanym faktem prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego w związku z jego udziałem w stanie nietrzeźwości w kolizji drogowej w dniu [...] stycznia 2010 r. wynika, że R. K. przyszedł do Komisariatu w ściśle określonym celu: po pierwsze, by uzyskać informację od Komendanta, czy jeśli złoży raport o zwolnienie ze służby, a postępowanie dyscyplinarne w sprawie kolizji drogowej zostanie umorzone, będzie ponownie przyjęty do służby i po drugie: w celu złożenia raportów: o urlop okolicznościowy, wypoczynkowy i o zwolnienie ze służby. Skarżący przedłożył sekretarce T. P. jeden egzemplarz raportu o zwolnienie, na którym T. P. poświadczyła datę wpływu, a następnie skarżący wziął raport z poświadczoną datą wpływu i wszedł do gabinetu Komendanta. W trakcie tej rozmowy w obecności zastępcy Komendanta J. M., Komendant A. K. na kopii raportu dokonał odręcznej adnotacji, że raport popiera i poinformował skarżącego – po konsultacji z szefem Kadr P. L. – że złożenie raportu o zwolnienie nie ma nic wspólnego z postępowaniem karnym, wówczas skarżący oświadczył, że raport o zwolnienie cofa. Skarżący po tej rozmowie, w sekretariacie nie złożył już raportu o zwolnienie tj. oryginału z poświadczoną wcześniej datą wpływu ani kopii z odręczną adnotacją Komendanta. Dlatego brak adnotacji o złożeniu tego raportu w Dzienniku Podawczym zarówno Komisariatu Policji Szczecin [...] jak Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie. Taka wersja zdarzeń wynika nie tylko z analizy zeznań wyżej wskazanych świadków, którzy nie potwierdzają wersji skarżącego, co do okoliczności pobytu skarżącego w gabinecie Komendanta, ale również z szeregu innych okoliczności. Twierdzenia skarżącego dotyczące miejsca, w którym wykonał kserokopię raportu o zwolnienie nie są spójne, skoro raz twierdził, że w drodze do sekretariatu sporządził kopię raportu (k. 139 akt adm.), a na rozprawie utrzymywał, że kopię tę sporządził w sekretariacie Komendanta. Tymczasem z zeznań świadków wynika, że w sekretariacie tym nie było wówczas kserokopiarki. Ta niespójność w twierdzeniach, co do miejsca sporządzenia kserokopii i wyraźna chwiejność prezentowanej na rozprawie wersji w kwestii ilości sporządzonych kserokopii dowodzą, że skarżący przedstawiał różne wersje tego samego zdarzenia. Wersji skarżącego przeczy również logika sytuacyjna zdarzeń. Skoro Komendant wręczył skarżącemu kopię raportu opatrzoną swą adnotacją, a zatem wiedział, że skarżący posiada dokument potwierdzający złożenie raportu, to nie mógłby sobie pozwolić na nie podjęcie czynności służbowych w przedmiocie tego raportu, gdyby raport został ostatecznie złożony w sekretariacie. Dlatego przekonuje przede wszystkim wersja sekretarki T. P. i Komendanta A. K., że skarżący wychodząc z sekretariatu zabrał ze sobą oryginał i kopię raportu. W takiej ocenie dowodów utwierdza Sąd również i to, że skarżący przez osiem miesięcy nie interesował się losem raportu, który jak twierdzi złożył. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wyjaśnienie przez skarżącego przyczyn tej okoliczności, przedstawione na rozprawie też nie przekonuje, w świetle faktu podjęcia przez skarżącego działań dopiero po wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego.
Z tych wszystkich powodów Sąd przyjął, że skarżący, choć przyszedł do Komendanta między innymi z zamiarem złożenia raportu, to jednak ostatecznie tego raportu nie złożył, a zatem Komendant Miejski Policji w Szczecinie nie miał obowiązku podjęcia działań związanych z jego rozpatrzeniem, a wobec tego nie był bezczynny.
Skargę kasacyjną w imieniu R. K. wywiodła radca prawny J. T. Skarżący zaskarżył wyrok z 20 lipca 2011 r. II SAB/Sz 21/11 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez:
- "błędne dokonanie błędnych ustaleń" faktycznych i stwierdzenie, że w sprawie nie doszło bezczynności organu administracji publicznej (Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie), a tym samym oddalenie skargi na bezczynność tego organu;
- błędne uznanie, że winą za bezczynność tego organu należy obciążyć skarżącego – jako osoby, która nie interesowała się powodami, dla których organ pozostaje w bezczynności.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy lub/i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za II instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że kluczowym w niniejszej sprawie było ustalenie czy organ faktycznie pozostawał w zwłoce w podjęciu czynności administracyjnych związanych z wydaniem stosownego rozkazu personalnego o zwolnieniu R. K. ze służby w policji na jego wniosek (raport z [...] stycznia 2010 r.) i czy raport ten został skutecznie przez zainteresowanego w tym dniu złożony.
Sąd dał pełną wiarę zeznaniom świadków przedstawionych przez organ, a całkowicie odmówił wiarygodności zeznaniom skarżącego, które uznał za niespójne, chwiejne i mało dokładne. Sąd podkreślił również, że jest mało prawdopodobne, by zainteresowany przez okres ośmiu miesięcy nie interesował się sprawą swego raportu, a uczynił to dopiero, gdy doręczono mu rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby w policji (nazwane kolokwialnie przez Sąd "orzeczenie dyscyplinarne").
Nie ulega wątpliwości, że skład WSA w Szczecinie, korzystając z uprawnień wynikających z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a mógł dokonać własnych ustaleń faktycznych w sprawie. Ustalenia te jednak zostały dokonane przez Sąd nie tylko z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, lecz również w oparciu o niepełny materiał dowodowy w sprawie, jak również czasami wręcz w sprzeczności z tym materiałem. Nie ulega również wątpliwości, że ocena zeznań świadków możliwa była wyłącznie na podstawie ich pisemnych wersji, bez możliwości skonfrontowania tych zeznań, jak również ich wiarygodności, bowiem Sąd nie wezwał tych świadków na rozprawę. Skarżący co prawda nie wnosił o ich wezwanie, bowiem, co do zasady sąd administracyjny nie przeprowadza tego typu dowodów. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeśli Sąd zdecydował się na oparcie wyroku o taki materiał dowodowy, to winien wezwać tych świadków na rozprawę sądową, choćby po to, by ocenić wiarygodność ich zeznań, móc zadać pytania dodatkowe, co do spornych i niejasnych kwestii np. w zakresie dokładnego miejsca znajdowania się w komendzie urządzenia kserokopiarki. Nie znając planu budynku i dokładnego rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń, dokonał błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie czynności jakie w tym dniu wykonał R. K. w zakresie wykonania kopii raportu o zwolnieniu ze służby w policji.
W ten sposób ograniczył prawo skarżącego do czynnego udziału w procesie, bowiem w żaden sposób nie został on przygotowany na taki przebieg procesu, w którym bez uprzedniej weryfikacji zeznań świadków - daje się wiarę tylko tym, złożonym na piśmie, a odmawia się wiary twierdzeniom skarżącego, mimo tego, że złożony przez niego do akt sprawy materiał dowodowy (raport z adnotacją o przyjęciu w sekretariacie) przeczy twierdzeniom organu. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że zeznania te są z góry nastawione na ukrycie faktu zaniedbania ze strony organu w przedmiocie podjęcia stosownych czynności administracyjnych mających na celu zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 UoP.
Nie sposób zgodzić się z oceną Sądu, według której należy dać pełną wiarę urzędnikowi organu administracji publicznej, który w żadnym wypadku nie pozwoliłby sobie na odmienne zachowanie, niżeli takie jakie wypływa z cytowanego artykułu ustawy o Policji, bowiem w tej sytuacji należałoby przyjąć, że urzędnik administracji publicznej jest osobą lustrzaną, nieomylną i nader dokładną w tym, co robi. Szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych zajmujących się kontrolą administracji ukazuje dość często zupełnie odmienny stan rzeczy, a zaniedbania i błędy w działaniu organów administracji publicznej, często o randze rażącego naruszenia prawa - nie są rzadkie.
Skarżący podkreślił, że zeznania świadków: sekretarki komendanta T. P. i sekretarki komendanta A. G. – O., są wzajemnie sprzeczne na temat istnienia kserokopiarki, procedury funkcjonowania sekretariatu, obiegu dokumentów, ich rejestracji itp. istotnych faktów, które to legły u podstaw wyrokowania. Sąd ponadto myli urządzenie kserokopiarki "do urządzenia" faxu, które to posiada możliwość wykonania kopii dokumentu - zbliżonego do kserokopiarki. Nie sposób zgodzić się z oceną Sądu, która zmierza do przerzucenia wręcz odpowiedzialności z urzędnika na skarżącego, tylko dlatego, że złożył on zażalenie na jego bezczynność dopiero po okresie ośmiu miesięcy od dnia złożenia raportu. Uwadze Sądu umknął w tym wypadku dość istotny fakt, a mianowicie, że skarżący cały czas czekał na rozkaz o zwolnieniu ze służby na podstawie swego raportu, nie znał dokładnie procedury działania organu administracji publicznej w tej materii, procedurę tę zgłębił dopiero w momencie kiedy otrzymał rozkaz o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 UoP i wtedy też niezwłocznie złożył stosowne zażalenie. W postępowaniu administracyjnym - to organ znajduje się wyższej pozycji (pozycji władczej) i wedle art. 9 k.p.a obowiązany był do należytego i wyczerpującego informowania R. K. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ przy tym winien czuwać, by strona uczestnicząca w tym postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Miejski Policji w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego I. R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Mimo, że autor skargi kasacyjnej jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to w istocie oparł ją na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., bowiem zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych, na skutek błędnej oceny zebranych w sprawie dowodów i zarzut nie wezwania na rozprawę świadków, "chociażby po to, aby ocenić wiarygodność ich zeznań", w celu zadania pytań dodatkowych, co do spornych i niejasnych kwestii, na obu podstawach, jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego, a kontrolą sądową w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie jest objęta sama sfera faktyczna, lecz droga prawna prowadząca do jej ustalenia (T. Ereciński "Apelacja i kasacja w procesie cywilnym" W. Pr. 1996 r. s. 134; W. Piątek "Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Wolters Kluwer 2011 s. 305, 362). Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., z. 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).
Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., wnoszący kasację ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci opisanej w skardze kasacyjnej, nie został skonstruowany prawidłowo. Jedyny przepis prawa procesowego, który autor skargi kasacyjnej przywołał prócz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to art. 149 § 1 p.p.s.a., podnosząc, że Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem "dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i z naruszeniem art. 149 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę". Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że organ administracji publicznej obowiązany był zgodnie z art. 9 k.p.a. do należytego i wyczerpującego informowania R. K. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie pozwala na skuteczne postawienie Sądowi I instancji zarzutu błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd Administracyjny - w przeciwieństwie do Sądu Powszechnego - na rozprawie nie może prowadzić dowodu z zeznań stron bądź świadków, a jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2012 s. 292-295 uw. 7-11). Tym samym nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu postępowania (którego zresztą skarżący kasacyjnie nie wskazuje), w wyniku którego to naruszenia Sąd Wojewódzki nie wezwał świadków, by zadać im pytania dodatkowe.
W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że niezasadne oddalenie bądź uwzględnienie skargi nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 145 czy art. 151 p.p.s.a. (B. Gruszczyński "Skarga kasacyjna w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym" ZNSA 2005, z. 1, s.
- i dla prawidłowego skonstruowania zarzutu kasacyjnego, wymaga wskazania normy dopełnienia (W. Piątek – op. cit. s. 378-379). Pogląd ów odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Taką normą dopełnienia nie jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, bowiem zawiera on jedynie kryterium określające właściwość rzeczową sądów administracyjnych, której skarżący nie kwestionuje. W niniejszej sprawie orzekał właściwy rzeczowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.
Wskazywany jako norma dopełnienia art. 9 k.p.a. nie został naruszony przez organ administracji publicznej, którego bezczynność w niniejszej sprawie podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu. Skoro bowiem z niewadliwych ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarżący nie złożył pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji), to brak było postępowania, w toku którego organy administracji publicznej miałyby udzielać skarżącemu informacji.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest trafna także w zakresie podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący nie wskazuje konkretnego przepisu prawa materialnego, którego błędnej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby dokonać, bądź który to przepis miałby niewłaściwie zastosować. Jedynym przepisem prawa materialnego, wskazanym przez skarżącego, jest art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Skarżący nie wskazuje jednak, w jaki sposób Sąd I instancji miałby mylnie rozumieć treść normy prawnej wywiedzionej z tego przepisu bądź na czym polegałby błąd w subsumcji ze strony Wojewódzkiego Sądu, ani nie wykazuje bezpośredniego związku naruszenia prawa materialnego z wynikiem sprawy (J. P. Tarno – op. cit. s. 446-447 uw. 3-5). Wbrew ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie obciążył skarżącego winą za bezczynność organu, której to bezczynności Wojewódzki Sąd trafnie nie stwierdził. Sąd ten przywołał ośmiomiesięczną pasywność skarżącego co do interesowania się losem raportu o zwolnienie go ze służby w Policji, o którym skarżący błędnie twierdził, że złożył go [...] stycznia 2010 r., jedynie jako dodatkowy argument za przedstawioną w uzasadnieniu, szczegółową i nie naruszającą zasad doświadczenia życiowego, oceną zebranych w sprawie dowodów (s. 8 uzasadnienia wyroku z 20 lipca 2011 r. II SAB/Sz 21/11).
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem radca prawny organu nie brała udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do uwzględnienia tego wniosku.