Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 329/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Powiatowego w Żyrardowie z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Starosty Żyrardowskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. Nr [...] dotyczącą zwrotu nieruchomości położonej we wsi [...]
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Naczelnik Gminy W., decyzją z dnia 22 listopada 1979 r. Nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości niezabudowanej o pow. 3595 m2 położonej we wsi Nowa Wieś gm. Wiskitki, oznaczonej jako działka nr 23/1 (obecnie nr 114), stanowiącej własność [...] małżonków M.. Wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 27 lipca 1976 r. została przeznaczona pod budowę trasy Warszawa - Poznań odcinek Grabnik – Nieborów. Za wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone odszkodowanie w wysokości 14.537 zł (przed denominacją).
Pismem z dnia 25 października 2004 r. Państwo M. zwrócili się z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości, wskazując na brak realizacji celu jej wywłaszczenia.
Działka Nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 23 maja 2007 r. została przekazana nieodpłatnie w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721). W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Wiskitki przedmiotowa działka przeznaczona została pod drogę (najazd na autostradę). Decyzją z dnia 14 lipca 2005 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację autostrady płatnej A2 dla odcinka I przebiegającego przez województwo mazowieckie – od granicy województwa łódzkiego do węzła "W." i przedmiotowa nieruchomość została nią objęta.
Wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości został ponowiony przez poprzednich właścicieli, pismem z dnia 9 września 2009 r.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2010 r. Starosta Żyrardowski zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi Nowa Wieś gm. W. oznaczonej jako działka ew. nr 114 o pow. 3607 m2 oraz zobowiązał M. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 4.605 zł.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu ww. nieruchomości i wniosła o jej uchylenie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, że organ całkowicie pominął okoliczność, iż w odległości około 80 m od wywłaszczonej nieruchomości znajdował się wiadukt drogowy wybudowany w latach 1979 - 1985 r., a zasady sztuki budowlanej związanej z realizacją tego typu obiektów inżynieryjnych obligują wykonawcę do szczegółowego pomiaru nieruchomości, na której usytuowany jest dojazd i zjazd z obiektu, jak i nieruchomości sąsiednich. W opinii GDDKIA niewątpliwym jest, iż na przedmiotowej nieruchomości pomiary takie musiały zostać wykonane.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Żyrardowskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r., Nr [...] dotyczącą zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Organ drugiej instancji wskazał, iż Starosta Żyrardowski ustalił, iż działka nr 114 w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. przeznaczona jest pod drogę (najazd na autostradę) oraz objęta jest decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z 14 lipca 2005 r., ustalającą lokalizację autostrady płatnej A2 dla odcinka przebiegającego przez województwo mazowieckie - od granicy województwa łódzkiego do węzła "W.". Zdaniem Wojewody przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ugn, dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mówią o faktycznej realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest więc wystarczające uzyskanie pełnej dokumentacji inwestycji, która umożliwia jedynie przystąpienie do jej realizacji. Powyższe oznacza, że nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji, pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji przy braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat, uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia.
Oznacza to, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia 14 lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A2 nie jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą odmowę zwrotu ww. nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Dalej Wojewoda wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 18 grudnia 2009 r. oględzin ww. nieruchomości stwierdzono, że na działce nie ma śladów prowadzonych inwestycji. Działka nie jest uprawiana rolniczo, rosną na niej trawy, a na części działki leżą karpy po wyciętych drzewach. Według oświadczenia byłego właściciela od czasu wywłaszczenia w 1979 r. na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne prace związane z planowaną inwestycją. Według Wojewody bezsporne jest zatem, iż na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, żądając uchylenia decyzji organu drugiej instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na pobieżnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w kontekście nieustalenia jakie konkretnie prace były planowane do wykonania na nieruchomości położonej w obrębie Nowa Wieś, gm. Wiskitki, stanowiącej działkę ewidencyjną nr 114 wywłaszczoną pod budowę trasy Warszawa - Poznań na odcinku Grabnik – Nieborów.
Skarżąca wskazała, że opisany cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony nie tylko ogólnie ale również i przede wszystkim nieprecyzyjnie, bowiem zarówno w chwili wywłaszczenia jak i obecnie brak jest legalnej definicji pojęcia "trasa". Według skarżącej użyte w w/w decyzji pojęcie "trasa" w istocie rzeczy dotyczy pasa drogowego, którego definicja zawarta była w art. 18 ust. 1 ówczesnej ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przywołanym art. 18 ust. 1 pasem drogowym był pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne. W pasie drogowym mogą znajdować się ponadto budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego.
Po analizie w/w przepisu, w kontekście stanu faktycznego nieruchomości ustalonego przez organ I instancji w trakcie przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2009 r. na przedmiotowej nieruchomości wizji lokalnej, zdaniem skarżącej, nie zostało udowodnione twierdzenie, iż na przedmiotowej nieruchomości nie poczyniono od momentu wywłaszczenia żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W szczególności podkreślenia wymaga fakt, iż zarówno organ I jak i organ II instancji całkowicie pominęły okoliczność, iż w odległości ok. 80 m od wywłaszczonej nieruchomości znajdował się wiadukt drogowy wybudowany w latach 1979 - 1985 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż kwestią mającą znaczenie dla niniejszej sprawy było ustalenie więc czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. W tym celu, z uwagi na stan faktyczny sprawy, konieczne było zbadanie czy w okresie wskazanym w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. pkt 1, doszło do podjęcia prac związanych z realizacją celu zbieżnego z celem wywłaszczenia – w tym przypadku budową trasy Warszawa - Poznań odcinek Grabnik – Nieborów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji po pierwsze nie ustaliły, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w ramach linii rozgraniczających trasę. Chodzi tu o bezsporne wykazanie przebiegu przez nieruchomość skarżących trasy, bądź jej elementu lub też obiektów, urządzeń i budowli związanych z jej obsługą.
Po drugie, pomimo podnoszonej w postępowaniu odwoławczym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad kwestii, iż w odległości ok. 80 m od wywłaszczonej nieruchomości wybudowano w latach 1979 - 1985 r. wiadukt drogowy, organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, tzn. czy budowa ta miała związek z inwestycją i czy była rozpoczęciem jej realizacji. Jednocześnie, wobec znaczenia w niniejszej sprawie dwóch decyzji lokalizacyjnych - decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 27 lipca 1976 r., Nr [...] (budowa trasy Warszawa - Poznań odcinek Grabnik – Nieborów) oraz decyzji z dnia 14 lipca 2005 r. Nr [...] (lokalizacja autostrady płatnej A2 dla odcinka I przebiegającego przez województwo mazowieckie – od granicy województwa łódzkiego do węzła "W.") organ ustali, czy pomimo odmiennej nazwy, w obu orzeczeniach, inwestycji są to inwestycje tożsame, a w sytuacji odpowiedzi pozytywnej, ustali czy budowa wiaduktu, na który powołuje się strona skarżąca miała związek z tą inwestycją i z jakich dokumentów źródłowych to wynika.
Dopiero powyższe ustalenia organu, jeżeli będą korzystne dla skarżących, skutkować będą pozytywnym rozpatrzeniem żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art.21 ust.1 oraz art.64 ust.1 i 2 Konstytucji) i nie może być ograniczane przez organy administracji stosujące prawo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. zarzucając mu:
- 1. naruszenie art. 3 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi mimo nienaruszenia przez organy administracji zarówno I jak i II instancji prawa materialnego, w tym dokonania przez w/w organy prawidłowej wykładni oraz zastosowania ustawowych przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n..;
- 2. naruszenie art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) wobec uwzględnienia skargi mimo nienaruszenia przez organy I jak i II instancji przepisów postępowaniu tj. art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa wobec zebrania i rozpatrzenia w toku sprawy całego materiału dowodowego istotnego dla rozpatrzenia sprawy oraz prawidłowego ustalenia w oparciu o w/w materiał, czy zachodzą ustawowe przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości;
- 3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wobec:
- a) przyjęcia przez Sąd I instancji, że na prawidłową ocenę czy zaistniała jedna z przesłanek zbędności nieruchomości obligujących do jej zwrotu ma wpływ poczynienie ustaleń, jakie konkretnie elementy inwestycji, na którą wywłaszczono nieruchomość miały być posadowione na wywłaszczonej nieruchomości;
- b) przyjęcia przez Sąd I instancji, że na prawidłową ocenę, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości określona w arf. 137 ust. 1 pkt 1 ma wpływ poczynienie ustaleń, czy ewentualne rozpoczęcie prac w ramach planowanej inwestycji na innej - znajdującej się w pobliżu objętej wnioskiem o zwrot - nieruchomości miało związek z planowaną inwestycją;
- c) przyjęcia przez Sąd I instancji, że ewentualne uznanie, iż inwestycja określona w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 27 lipca 1976 r. Nr [...] (tj. budowa trasy Warszawa-Poznań odcinek Grabnik-Nieborów) jest tożsama z inwestycją określoną w decyzji z dnia 14 lipca 2005 r. Nr 1538/05 (tj. lokalizacji autostrady płatnej A2 dla odcinka I przebiegającego przez województwo mazowieckie od granicy województwa łódzkiego do węzła Wiskitki) ma wpływ na ocenę zasinienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji gdy druga z w/w decyzji wydana została po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
- d) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną są przesłankami alternatywnymi, a wystąpienie w stanie faktycznym niniejszej sprawy chociażby jednej z nich obligowało właściwe organy do orzeczenia zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obydwie instancje według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że w sposób prawidłowy organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w tej sprawie. Niezasadny tym samym staje się zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt a i c w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wymaga wyjaśnienia istnienie dwóch decyzji lokalizacyjnych – decyzji o lokalizacji szczegółowej z 27.07.76 r. oraz decyzji z dnia 14.07.2005 r. dotyczącej lokalizacji autostrady A2. Organ winien rozważyć także jakie skutki w sferze przeniesienia prawa własności nieruchomości wywołała każda z tych decyzji.
Trzeba przy tym, niezależnie od wyników tych rozważań mieć jednak na uwadze, że własność nieruchomości odjęta została pierwszą z tych decyzji i przesłanki dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinny być zbadane przy uwzględnieniu celu wywłaszczenia, określonego w tej właśnie decyzji. Natomiast w istniejącym stanie faktycznym t.j. po wybudowaniu autostrady A2, wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości będzie możliwe dopiero po wykluczeniu, że nieruchomość nie jest funkcjonalnie z nią związana.
Trafne jest w tej sytuacji wskazanie Sądu pierwszej instancji, iż brak jest w ustaleniach organów administracji ustaleń dotyczących ewentualnego położenia nieruchomości w liniach rozgraniczających oraz istnienia na spornej nieruchomości obiektów i urządzeń związanych z obsługą autostrady. Nie wydaje się natomiast istotne zbudowanie wiaduktu na jednej z sąsiednich działek, bowiem nie ma on połączenia z żadną z dróg i nie jest częścią żadnej istniejącej trasy przejazdowej. Ewentualne zaś przyszłe i niepewne zamiary inwestora co do włączenia tego obiektu w system komunikacyjny są bez znaczenia w kontekście treści art. 136 i 137 u.g.n.
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.