Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku ze skargą P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" uchylił odmowę Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W piśmie z dnia 17 października 2012 r. S. P., działający w imieniu Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]", na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U z 1984 r., nr 5 poz. 24 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo prasowe], zwrócił się o udzielenie informacji: Czy Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego, w swojej działalności, w tym w ramach nadzoru nad zarządami okręgowymi PZŁ i w ramach udzielanej zarządom okręgowym pomocy prawnej stoi na stanowisku że:
- 1. Warunkiem rozpatrzenia przez zarząd koła łowieckiego deklaracji wstąpienia do koła jest wpłata wpisowego przed złożeniem wniosku o przyjęcie, czy też wpisowe może być wpłacone po przyjęciu do koła;
- 2. Wpisowe może być wpłacone tylko w pieniądzu, czy też może być przed lub po przyjęciu do koła zaliczone na podstawie prac na rzecz gospodarki łowieckiej, które nie są wykonywane w ramach umów o pracę lub w formie darowizny rzeczowej na rzecz koła osoby przyjmowanej do koła.
Jak wyjaśnił, powyższe pytania wynikały z informacji uzyskanej od ZO PZŁ w Zamościu (pismo 1143/12 z dnia 8.10.2012 r.), który miał podjąć uchwałę w oparciu o konsultacje, w sprawie uiszczenia wpisowego w formie rzeczowej, z działem obsługi prawnej ZG PZŁ.
W przypadku odmowy udzielenia informacji w imieniu Redaktora Naczelnego, zwrócił się o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ww. ustawy - Prawo prasowe.
W piśmie z dnia 25 października 2012 r. Polski Związek Łowiecki Zarząd Główny, udzielił odpowiedzi, że wniosek zawarty w piśmie z dnia 17 października 2012 r., jest w praktyce wnioskiem o przedstawienie wykładni obowiązujących przepisów Statutu PZŁ, a nie informacji o działalności PZŁ. Wyjaśnił równocześnie, że warunki przyjęcia do koła łowieckiego wymienia § 36 Statutu PZŁ i jego prawidłowa interpretacja nie powinna budzić wątpliwości, w szczególności brzmienie ust. 1 pkt 2. Taki tryb przyjęcia do koła łowieckiego jest aprobowany przez ZG PZŁ.
Jednocześnie wskazał, że ponieważ odpowiedz na drugie pytanie stwarza trudności, zwrócono się o opinię Komisji Prawnej NRŁ. Odpowiedz jest uzależniona, od tego czy stosunek w kole łowieckim nosi cechy stosunku cywilnoprawnego, czy też takiego charakteru jest pozbawione. Od powyższego – jak wskazał ZG PZŁ - uzależniona jest odpowiedz na pytanie czy wpisowe ma charakter cywilnoprawnego, tylko wtedy można dochodzić jego zapłaty przed sądem. Kwestie związane z regulowaniem zobowiązań regulowane są przepisami kodeksu cywilnego przy dużej swobodzie kształtowania formy zaspakajania roszczeń przez strony.
W piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. Redaktor Naczelny dziennika "[...]", wniósł o sporządzenie odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo Prasowe. Podkreślił, że taki wniosek był już złożony z piśmie z dnia 17 października 2012 r.
Z ostrożności procesowej wezwał do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 3 ww. ustawy, poprzez udzielenie odpowiedzi lub złożenie odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 ustawy.
W piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. P. G. – Redaktor Naczelny dziennika "[...]" złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę udzielenia informacji prasowej, wnosząc o uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o informację prasową. Zaskarżonej odmowie zarzucił:
- 1. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą okoliczności odmowy udzielenia informacji prasowego przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie;
- 2. naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe, poprzez niezachowanie wymagań jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał między innymi, że w piśmie z dnia 25 października 2012 r., została udzielona odpowiedź, przy czym wskazano, że pismo z dnia 17 października 2012 r. nie jest wnioskiem o udzielenie informacji o faktach związanych z działalnością PZŁ, ale w praktyce jest prośbą o przedstawienie wykładni obowiązujących przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti, po przeprowadzonej analizie przepisów ustawy – Prawo prasowe stwierdził, że Polski Związek Łowiecki jest niewątpliwie podmiotem, którego dotyczą regulacje tej ustawy. Zatem na PZŁ spoczywa obowiązek udzielania prasie informacji o swej działalności, z wyjątkiem odmowy dokonanej ze względu na ochronę prywatności oraz ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą.
W ocenie Sądu meriti, podjęte przez PZŁ rozstrzygnięcie odnośnie odmowy udzielenia informacji prasowej jest błędne. Zdaniem Sądu, art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe zobowiązuje określony w tym przepisie podmiot do informowania o swojej działalności. Pojęcie natomiast "swojej działalności" jest pojęciem szerokim, odnoszącym się do każdej sfery działań podmiotu, a zatem nie tylko do realizacji zadań ustawowych, czy statutowych, lecz i do spraw o charakterze organizacyjnym.
Zdaniem WSA w Warszawie, skarżący w swoim wniosku z dnia 17 października 2012 r. nie zwracał się ani o opinię prawną, ani o interpretację żadnego przepisu prawnego, jak wskazuje to Zarząd Główny PZŁ, lecz prosił organ zarządzający Polskim Związkiem Łowieckim o wyjaśnienie praktyki, która się pojawiła w związku z informacją uzyskaną od ZO PZŁ w Zamościu z dnia 8 października 2012 r., która dotyczyła uchwały podjętej po konsultacji z ZG PZŁ, w sprawie uiszczania wpisowego w formie rzeczowej.
W ocenie Sądu I instancji, dane te są informacjami o działalności Zarządu Głównego PZŁ, do których prasa na podstawie ustawy - Prawo prasowe ma dostęp. Wobec tego, co do zasady, żądana informacja także podlega udostępnieniu w świetle postanowień art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe.
Dalej Sąd meriti wskazał na sformalizowany charakter odmowy udzielenia informacji prasowej. Powinna ona zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo prasowe). Stwierdził w związku z tym, że zaskarżona odmowa nie spełniała tych wymogów. Nie powoływała się ona na którąkolwiek z ustawowych przesłanek negatywnych (tajemnicę państwową, służbową, inną prawem chronioną lub prawo do prywatności), a tylko te przesłanki mogły stanowić o ograniczeniu prasie dostępu do informacji.
W reasumpcji swojego stanowiska stwierdził, iż zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo prasowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" przez jego adresata – ZG PZŁ i udzielenia żądanej informacji w takim zakresie, w jakim nie ogranicza jej przepis art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszeniu art. 4 ust. 1 stawy – prawo prasowe, polegające na uznaniu, że działający w imieniu Redaktora Naczelnego Dziennik "[...]" S. P. w piśmie z dnia 17 października 2012 r. zwrócił się o udzielenie mu informacji o działalności Związku, podczas gdy w rzeczywistości było to pytanie o wykładnię obowiązujących przepisów, a dodatkowo w piśmie z dnia 12 września 2012 r. i 25 października 2012 r. zostały mu udzielone odpowiedzi na pytania odnośnie wpisowego, które wyczerpywały zakres pytania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w przypadku uznania braku przesłanek ze wskazanego przepisu o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) [dalej: Prawo prasowe] poprzez uznanie, że działający w imieniu Redaktora Naczelnego Dziennik "[...]" S. P. w piśmie z dnia 17 października 2012 r. zwrócił się o udzielenie mu informacji o działalności Związku, podczas gdy w rzeczywistości było to pytanie o wykładnię obowiązujących przepisów, a dodatkowo w piśmie z dnia 12 września 2012 r. i 25 października 2012 r. zostały mu udzielone odpowiedzi na pytania odnośnie wpisowego, które wyczerpywały zakres pytania.
Tak sformułowany zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za trafny.
W kontekście tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy żądana informacja jest faktycznie informacją publiczną w rozumieniu stosownych przepisów. Należy w związku z tym zauważyć, iż zgodnie z art. 3a ustawy - Prawo prasowe, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej].
Pojęcie informacji publicznej wprowadzone zostało do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 4 tej ustawy stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu danej informacji. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zatem tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot informacją o takim charakterze.
Uwzględniając powyższe aspekty, w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11).
Zgodzić się należy zatem z Sądem I instancji, że wniosek z dnia 17 października 2012 r., złożony przez P. G. – Redaktora Naczelnego dziennika "[...]", został skierowany do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego [dalej: ZG PZŁ], a więc do podmiotu obowiązanego – na gruncie ustawy – Prawo prasowe do udzielenia informacji publicznej.
Zasadnicze znaczenie ma natomiast w realiach niniejszej sprawy ustalenie, czy zakres żądnych informacji mieści się w pojęciu informacji publicznej, czy zatem ZG PZŁ miał faktyczną możliwość spełnienia żądania. Kluczowym wydaje się zatem uznanie, czy żądne informacje odnoszą się do sfery faktów, czy też może – jak podnosi to skarżący kasacyjnie – jest to kwestia wykładni przepisów prawa.
Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o fakty, dane, czy też o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zatem dotyczyć przyszłych działań organu w indywidualnych sprawach. Informacje publiczne bowiem, odnosząc się do pewnych danych, nie są jednocześnie środkiem ich kwestionowania, no co wielokrotnie zwracał uwagę NSA.
Analizując w tym kontekście wniosek P. G. – Redaktora Naczelnego dziennik "[...]" uznać należy, iż w istocie swej sformułowane tam pytania są w praktyce wnioskami o wykładnię prawa. Skarżący Redaktor Naczelny zwrócił się bowiem z wnioskiem o informację o zasadach zastosowania przepisów statutu PZŁ w konkretnej indywidualnej sprawie. I nie zmienia tego stanu fakt, iż odnosi to do ogólnego jego rozumienia w ewentualnych innych sprawach, bo w formule tej zawiera się żądanie wyjaśniania sposobu rozumienia spornego przepisu statutu. Wbrew stanowisku skarżącego, informacja objęta wspomnianym wnioskiem nie dotyczyła trybu działania ZG PZŁ, gdyż tryb działania obejmuje sposób postępowania, a nie brzmienie konkretnych norm prawnych, czy sposób ich rozumienia, wykładni.
Nie mogła zatem w stosunku do nich zostać zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. To też uczynił ZG PZŁ w piśmie z dnia 25 października 2012 r., a zatem niezasadne były zarzuty skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy – Prawo prasowe.
W tym stanie rzeczy, uznając trafność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec istnienia jedynie naruszeń prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stwierdzając zaś naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, poprzez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej na mocy art. 203 pkt 2 powoływanej ustawy zasądzono na rzecz Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.