Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] 2006 r. Prezydent [...] wydaną na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalił na rzecz A. S. oraz M. S. odszkodowanie w wysokości 30 488 zł. za część nieruchomości obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr 5/2 obręb 0557 stanowiącej własność [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało wypłacone.
Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2010 r. A.S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] 2006 r. wskazując, że rzeczoznawca majątkowy, który na potrzeby postępowania wycenił nieruchomość, następnie dokonał korekty tej wyceny, w efekcie czego nowa wartość nieruchomości stanowi 260% poprzednio wyliczonej. Dokonanie korekty dokumentu stanowiącego podstawę wydania decyzji uzasadnia konieczność zmiany samej decyzji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2006 r. i wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o błędną wycenę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem prawa. Merytoryczna weryfikacja operatu szacunkowego nie leży bowiem w zakresie obowiązków i kompetencji organu prowadzącego postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W przypadku, gdy strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej zastrzeżenia lub wątpliwości powinna zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedłożyć organowi przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu. Podkreślono również, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono zasadę, iż określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, a zatem osoby legitymujące się stosownymi kwalifikacjami. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do samodzielnego wpływania na wysokość wypłacanego odszkodowania, ponieważ musi ona odpowiadać wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat taki sporządzony musi być z uwzględnieniem zasad przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Przeprowadzona analiza operatu szacunkowego sporządzonego w ramach ówczesnego postępowania administracyjnego nie wykazała, aby zawierał uchybienia w sposobie sporządzania wyceny.
Odwołanie od tej decyzji wniósł A.S., który wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W piśmie tym odniósł się do okoliczności związanych z wydaniem decyzji przez urzędników Prezydenta [...] w 2006 r. i uniemożliwieniu przez nich zapoznania się z treścią operatu szacunkowego. W tej sytuacji wywody Wojewody [...] pozostają w sprzeczności z praktyką stosowaną przez organ samorządu terytorialnego. W ocenie odwołującego się Wojewoda również kreuje rzeczywistość i przedstawia fakty jemu wygodne. Ponownie podkreślił, że wycena gruntu dokonana na potrzebny decyzji z 2006 r. jest rażąco niska w stosunku do wycen tej samej nieruchomości dokonanych w terminie późniejszym.
Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. i wskazał, że strona nie wymieniła żadnej wady decyzji Prezydenta [...], która stanowiłaby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Podnoszony przez wnioskodawcę fakt, że po wydaniu decyzji sporządzono inne wyceny przedmiotowego gruntu na wyższe kwoty nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Operat szacunkowy, na który powołuje się wnioskodawca nie dotyczy gruntu o powierzchni 148 m stanowiącego część działki ewidencyjnej 5/2 z obrębu 1-05057, co wyraźnie w nim zaznaczono. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że organ przyznający odszkodowanie bada prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie kwestionując sporządzonej przez biegłego wyceny. Wskazał, przy tym, że sporządzony w sprawie operat realizuje pod względem formalnym wymogi prawne, uwzględnia stan i przeznaczenie nieruchomości, uwarunkowania prawne, a wyliczenie nie zawiera błędów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów administracji publicznej zarzucając im błędne ustalenie faktów oraz błędną ocenę dowodów w sposób rażąco naruszający prawo. Zdaniem skarżącego całkowicie bezpodstawna i gołosłowna jest opinia organów administracji, jakoby sporządzenie innych wycen po dacie wydania decyzji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Opracowanie nowej wyceny po dacie wydania decyzji jest naruszeniem prawa, bowiem wyłącza spod kontroli stron postępowania istotny jego element. Takie naruszenie zaś jest ze swej istoty zawsze naruszeniem rażącym, ponieważ ma wpływ na treść i zakres końcowego rozstrzygnięcia. Za bezwzględnie niedopuszczalne uznał wydanie decyzji dotyczących tej samej nieruchomości w odstępie roku różniących się tak znacznie wartością bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyn zastosowania zmian.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/11 oddali powyższą skargę. W wyroku tym zwrócono uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru i jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie rozpatruje sprawy co do istoty, jak czyni to w ramach postępowaniu zwykłym. Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnej konkretnej wady decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2006 r., która stanowiłaby podstawę stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podniósł jedynie, że po dniu wydania powyższej decyzji sporządzona została inna wycena przedmiotowego gruntu, w której wskazano wyższe kwoty wartości. Zdaniem Sądu fakt ten nie przesądza o tym, że przy wydaniu spornej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. W dalszej części uzasadnienia Sąd odwołał się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do okoliczności uzasadniających stwierdzenie występowania rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. W następstwie przeprowadzonego wywodu Sąd uznał, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczono, że podstawą wydania spornej decyzji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który kierując się treścią art. 154 powyższej ustawy dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślono również, że operat ten sporządzony został w oparciu o obowiązujące unormowania prawne jak również z wykorzystaniem Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych z 2004 r. Ponadto, w toku postępowania strony nie kwestionowały jego treści jak również nie występowały o jego weryfikację w trybie przewidzianym art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł w imieniu A. S. adwokat K. K. W skardze tej zarzucił naruszenie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wycena nieruchomości skorygowana przez biegłą, która ją uprzednio błędnie dokonała, nie ma wpływu na wysokość odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości, a także art. 7 i art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez akceptację wysokości odszkodowania niższej o 260% od rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości skorygowanej przez tą samą biegłą. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że spór sprowadza się do ustalenia znaczenia prawnego dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy, niezbędnego w postępowaniu uregulowanym ustawą o gospodarce nieruchomościami dla wydania decyzji odszkodowawczej. W dalszej części skargi kasacyjnej przybliżono stan faktyczny w sprawie i zamieszczono stwierdzenie, że odszkodowanie za grunt stanowiący własność samorządu terytorialnego nie zostało wypłacone w pełnej wysokości. Zdaniem skarżącego niezasadne są zarzuty, że zaniechano kontroli opinii przez organizację zawodową, ponieważ biegła sama zmieniła swoją decyzję, a tym samym przestał istnieć przedmiot ewentualnej skargi. Błędne jest również przekonanie Sądu pierwszej instancji o prawidłowości kwestionowanej decyzji, skoro wydana została na błędnym operacie szacunkowym. Podkreślono przy tym, że aktualizacja operatu polegała na całkowicie odmiennym określeniu cech nieruchomości według stanu na 1945 r.. W wycenie z 2006 r. biegła błędnie ustaliła owe cechy i w aktualizacji naprawiła błąd. Oznacza to, że aktualizacja nie była spowodowana ruchem cen na rynku. Charakter przedstawionych zmian wyceny, całkowicie pominięty przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, ma zdaniem skarżących istotne i niewątpliwie decydujące znaczenie dla ostatecznych rozstrzygnięć i dlatego powinien być oceniony w postępowaniu kasacyjnym. Skarżący nie domaga się ingerencji w merytoryczną treść opinii o wartości nieruchomości, a jedynie kwestionuje prawidłowość ustalenia na tę samą datę i dla tej samej nieruchomości różnych cen rynkowych, a w konsekwencji istnienia 2 opinii, co pozostaje w sprzeczności z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto nie zachodzi również jakakolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 189 wskazanej ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/11 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie sformułowane zostały w zasadzie dwa zarzuty pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji, a mianowicie naruszenie postanowień art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wycena nieruchomości skorygowana przez biegł, która ja uprzednio błędnie dokonała, nie ma wpływu na wysokość odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości, co skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Drugim zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej jest pominięcie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji zmiany wyceny przedmiotowej nieruchomości i obowiązywanie w stosunku do tej samej nieruchomości dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych.
Ocena zasadności postawionych zarzutów może zostać przeprowadzona dopiero po przybliżeniu istoty prowadzonego postępowania, ponieważ okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości działań organów administracji wypowiadających się w sprawie, jak również dla trafności wyroku Sądu pierwszej instancji.
Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2010 r. A. S.wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2006 r. powołując się na przesłankę przewidzianą treścią art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie na rażące naruszenie prawa polegające na dokonaniu przez biegłego korekty operatu szacunkowego. Oznacza to, że A. S. uruchomił tryb nadzwyczajny weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W ramach tego trybu postępowania organ administracji nie jest uprawniony do merytorycznego badania wydanego uprzednio rozstrzygnięcia, lecz dokonuje jego oceny mając za punkt odniesienia przesłanki wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 kodeksu mają charakter taksatywny i odnoszą się do wad tkwiących w samej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjne wskazuje, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określa jak należy rozumieć wskazany termin i jego wykładnię pozostawia doktrynie prawa administracyjnego oraz organom administracji i sądom administracyjnym. W literaturze za dominujące uznaje się stanowisko w myśl, którego "naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części" (J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r. s. 631). Mając na uwadze treść przywołanego przepisu, poglądy prezentowane w literaturze oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przyjdzie stwierdzić, że rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy zastosowanej przez organ administracji normie prawnej nadano taka treść, która nie jest do przyjęcia przy wykorzystaniu dostępnych form wykładni. Podkreślić trzeba, że odmienna wykładnia normy prawnej zastosowanej przez organ administracji nie daje podstaw dla uznania, że zaistniała omawiana przesłanka.
Przed przeniesieniem powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy odnieść należy się do jeszcze jednego zagadnienia, a mianowicie do roli i znaczenia opinii biegłego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Po myśli art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z treści przywołanych unormowań wynika, że wiedza na temat wartości nieruchomości zaliczana jest do wiadomości specjalnych i organ administracji uzyskuje taką wiedzę w drodze opinii biegłego, w tym przypadku rzeczoznawcy majątkowego. W stosunku do operatu szacunkowego jako opinii biegłego można powiedzieć, że zawiera elementy formalne oraz materialne. Organ administracji prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do badania elementów materialnych operatu szacunkowego, a zatem do merytorycznego kwestionowania sporządzonej opinii, ponieważ dla tych celów przewidziano uruchomienie szczególnej procedury prowadzonej przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ ten uprawniony jest natomiast do zweryfikowania czy opinia sporządzona została przez uprawnioną osobę, w prawem przewidzianej formie i z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych w przepisach prawa, a zatem elementów formalnych sporządzonego operatu szacunkowego.
Opinia biegłego jest elementem postępowania dowodowego i służy realizacji zasady prawdy obiektywnej. W skardze kasacyjnej skarżący akcentuje znaczną rozbieżność wartości tej samej nieruchomości i w tym upatruje występowania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie nie może być uwzględnione, ponieważ z rażącym naruszeniem prawa w przypadku przeprowadzania określonej czynności procesowej, a w tym przypadku sporządzania opinii przez biegłego rzeczoznawcę w formie operatu szacunkowego, zetkniemy się wówczas, gdy czynność taka sporządzona będzie przez osobę nieuprawnioną (nie wpisaną na stosowną listę), czy też czynność ta będzie sporządzona w formie nie przewidzianej przez przepisy prawa. Natomiast okoliczności, które zdaniem skarżącego wyczerpują przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do postanowień art. 157 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skoro merytoryczna treść operatu szacunkowego nieruchomości wyłączona jest spod oceny organu prowadzącego postępowanie administracyjne, tym samym organ ten nie może w tym zakresie podejmować żadnego rozstrzygnięcia i wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu przepisów prawa (rażącym naruszeniu prawa). Na obecnym etapie nie może być uwzględniony zarzut dotyczący uniemożliwienia zapoznania się z przygotowanym operatem szacunkowym. Tego typu zarzut mógł być formułowany wyłącznie w ramach postępowania zwykłego, ponieważ związany jest z zasadą prawdy obiektywnej i podejmowaniem działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ramach postępowania nadzwyczajnego organ administracji nie prowadzi już postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia sytuacji faktycznej umożliwiającej wypowiedzenie się w sposób merytoryczny w sprawie. W postępowaniu tym organ ten zobligowany jest do ustalenia czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i do tego ogranicza się zakres prowadzonego postępowania. W świetle przeprowadzonej analizy nie można zarzucić organom administracji wypowiadającym się w sprawie jak również Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do drugiego z sformułowanych zarzutów dostrzec należy, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że twierdzenia skarżącego, iż w stosunku do tej samej nieruchomości obowiązują dwa sprzeczne operaty nie jest zasadne, ponieważ jak wynika z akt administracyjnych operat szacunkowy na użytek postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2006 r. Prezydenta [...]sporządzony został w dniu 4 października 2006 r., zatem mógł być wykorzystywany jedynie do 4 października 2007 r., natomiast operat szacunkowy, na który powołuje się skarżący sporządzony został w dniu 25 stycznia 2008 r., a zatem już po upływie wskazanych 12 miesięcy, a tym samym nie można utrzymywać, że w stosunku do tej samej nieruchomości obowiązują dwa sprzeczne operaty szacunkowe.
W świetle przeprowadzonych rozważań uznać należy, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował obowiązujące unormowania prawne oraz dokonał właściwej oceny działań podejmowanych przez organy administracji, wobec tego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami oraz art. 7 i art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.