Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Starosta Powiatu W. – działający jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. – decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B.W., W.L., E.M., M.L. i I.L., orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr [...] oraz działek nr [...], obręb P. we W. oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] części działek nr [...] w częściach odpowiadających działce nr [...] istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działek nr [...] obręb P. we W. W uzasadnieniu decyzji Starosta Powiatu W. wyjaśnił, że umową zawartą w dniu [..] września 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), I.L. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa - W. Przędzalni Czesankowej [..] nieruchomość składającą się z działek nr [...] oraz [...] położonych we W. przy ulicy D., obręb P..
Do aktu tego okazano decyzję z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta W., zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Przędzalni Czesankowej [...] we W.. Starosta Powiatu W. wskazał, że odmowa zwrotu w/w nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki nastąpiła z tego względu, iż nieruchomości oznaczone geodezyjnie nr: [...] oraz nr [..] w częściach stanowiących w 1975 r. działkę [...] i [...] stanowią aktualnie drogi publiczne, a nieruchomości oznaczone geodezyjnie nr [...] i nr [...] objęte zostały decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi przez Wojewodę [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1219 ze zm.).
Natomiast umorzenie postępowania w stosunku do wymienionych w decyzji działek wynika z tego, iż Skarb Państwa dokonał w formie umowy cywilnoprawnej darowizny w/w nieruchomości na rzecz Gminy [...] zawartej w dniu [..] sierpnia 1998 r.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli B.W., W.L., E.M., M.L. oraz I.L. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uzasadniając swoje rozstrzygnięcie za błędne uznał umorzenie postępowania z uwagi na ochronę aktualnego właściciela nieruchomości - Gminy [...] - wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Orzeczenie tej treści podjęte w okolicznościach przedmiotowej sprawy w stosunku do darowizny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, rażąco narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a to art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.).
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż organ I instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości objętych decyzjami wydanymi przez Wojewodę [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012. Starosta Powiatu W. nie wskazał bowiem ani na przepis prawa, który zwrotu zakazuje, ani żadnych faktów, które stałyby na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości wywłaszczonej.
Wojewoda [...] podzielił natomiast stanowisko Starosty Powiatu W. o braku podstaw prawnych do zwrotu tych działek, które zostały zajęte pod drogi publiczne.
Organ odwoławczy wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia w sprawie przez organ I instancji przesłanek określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", w tym przede wszystkim zbędności w rozumieniu powołanego przepisu, które powinno być ocenione poprzez ustalenie celu wywłaszczenia.
Gmina [...] na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono naruszenie: art. 136 ust 3 i 5 ugn w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych (Dz. U. Nr 51 poz. 301), art. 137 ugn oraz art. 7, 77, 78 i 80, 136 Kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze, wskazując na ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Wr 192/11 powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości musi być odczytywać w powiązaniu z art. 229 ugn. Stanowi on, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością przez jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste i fakt ten ujawniony został w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie rozporządzenie częścią spornych działek zostało dokonane pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą [...] po dniu 1 stycznia 1998 r. i miało charakter nieodpłatny.
Zatem według art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece czynność ta nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego nie można podzielić argumentacji organu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy, prawo własności omawianych działek nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz Gminy [...], która korzysta z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Fakt władania nieruchomościami, których część stanowią grunty objęte roszczeniem zwrotowym, przez Gminę [...] na skutek nabycia tych gruntów przez Gminę nieodpłatnie i po dniu 1 stycznia 1998 r., nie stanowi ustawowej przeszkody, uniemożliwiającej skarżącym wystąpienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która uzasadniałaby umorzenie postępowania.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że rozpoznając wniosek o zwrot przedmiotowych nieruchomości Starosta nie odwzorował działek nabytych od poprzedniczki skarżących względem planu realizacyjnego, co pozwoliłoby na ustalenie celu wywłaszczenia (wobec poszczególnych parcel). Zaniechanie z kolei ustalenia tej podstawowej dla rozpoznania niniejszej sprawy kwestii, stanowi bez wątpienia o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kpa i uzasadniało podjęcie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Dopóki bowiem nie zostanie ustalony cel nabycia działek będących przedmiotem roszczenia nie można ocenić przesłanek zbędności – chyba, że konieczność oceny tych przesłanek wyłączy norma ustawowa. W ocenie Sądu kwestii tej nie mógł wyjaśnić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Sąd uznał ponadto, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu I instancji, że została spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Powołanie się przez organ I instancji na "Informację o stanie budowy wg stanu na dzień 31 lipca 1981 r." ukazującej budynki i budowle, które w dacie wskazanej w dokumencie zostały wykonane, nie może w żadnej mierze uzasadniać twierdzeń odnośnie zbędności wywłaszczenia, gdyż uzależnione jest ono od pozostawienia wywłaszczonej nieruchomości w stanie niezmiennym.
Zdaniem Sądu I instancji nie sposób też dokonać prawidłowej oceny zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 12 stycznia 1985 r. [...], na mocy którego, zdaniem organu I instancji, zaniechano dalszej działalności przedsiębiorstwa państwowego "W. Przędzalnia Czesankowa w budowie przy ul. R.". Organ I instancji nie wyjaśnił również, jakie skutki dla realizacji planu wywłaszczenia miała decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego [...] z dnia [...] września 1982 r. o wznowieniu budowy Przędzalni Czesankowej z przebudową na Przędzalnie Bawełny z wyłączeniem przyłączeń sieciowych.
Sąd uznał także, że wymaga podkreślenia, iż dla ustalenia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ugn. konieczne jest również ustalenie aktualnego wykorzystania nieruchomości, a jednym z podstawowych dowodów w tym względzie są oględziny nieruchomości.
Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda [...] słusznie zakwestionował także twierdzenia organu I instancji w kwestii odmowy zwrotu działek: nr [...]. Nie można bowiem zaaprobować podglądu, że samo wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO, zgodnie z ustawą z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, uniemożliwia zwrot ww. działek, bez przywołania i wyjaśnienia treści stosownych przepisów wykluczających możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tak sformułowanej tezy rzeczą organu I instancji było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji, jaki wpływ na możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012. Jeżeli w dacie wydania tej decyzji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przedmiotowe grunty były własnością Gminy [...], to nie można z tego rozstrzygnięcia wyprowadzić skutku wywłaszczeniowego (brak jest możliwości wywłaszczenia samej siebie przez Gminę [...]).
Zatem decyzje o lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012 niosą ze sobą tylko takie rozstrzygnięcia, o jakich stanowią, natomiast odnośnie działek objętych postępowaniem zwrotowym, taka decyzja nie może z wyprzedzeniem przewidywać ich ponownego wywłaszczenia.
Sąd podzielił natomiast pogląd organów, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, jako rzeczy wyłączonej z obrotu.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zaniechanie należytego ustalenia przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego w zakresie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym przede wszystkim celu nabycia nieruchomości i jego realizacji, stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy powołanej decyzji o odmowie zwrotu.
Gmina [...] od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- - art. 136 w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za dopuszczalne żądań zwrotu spornych działek, przy niewątpliwie ustalonym stanie faktycznym, iż przedmiotowe działki gruntu Gmina [...] nabyła w drodze czynności cywilnoprawnej,
- - art. 137 w zw. z art. 229 ugn poprzez nie uznanie za zasadny zarzutu zgłoszonego przez Gminę [...], iż wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości, które gmina nabyła w drodze czynności cywilnoprawnej;
oraz naruszenie przepisów procedury tj. "art. 145 § 1 lit. a", gdyż nawet w oparciu o dokonane przez Sąd I instancji ustalenia dotyczące stanu faktycznego i przy dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa co do norm mających zastosowanie w sprawie, nieuzasadnionym było oddalenie skargi w całości, a nie w części.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podnosząc w szczególności, że sformułowanie podstaw kasacyjnych nie pozwala na ich merytoryczne rozpatrzenie.
Uczestnicy postępowania B.W., W.L., E.M., M.L. (obecnie [...]) i I.L (obecnie [...]) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazali, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został powiązany z zarzutem obrazy jakiegokolwiek przepisu. Natomiast zarzut naruszenia art. 136 ugn nie spełnia wymogów konstrukcyjnych wymaganych dla skargi kasacyjnej. Ponadto art. 136 ugn w zw. z § 2 powołanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1990 r. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 137 w zw. z art. 229 ugn nie wskazano w skardze kasacyjnej, czy naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędną wykładnię, czy ich niewłaściwe zastosowanie.
Pełnomocnik Gminy [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł o przedstawienie, w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, czy brak władania nieruchomością wywłaszczoną po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi wystarczającej przesłanki do orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ten wniosek na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. uznał go za niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować.
Z tego względu zarzut naruszenia art. 136, jak można się tylko domyślać ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostek redakcyjnych tego przepisu (przepis art. 136 ugn ma pięć ustępów). Ponadto powiązanie tego przepisu z § 2 powołanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1990 r., który w ogóle nie był stosowany przez Sąd I instancji, powoduje że tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli, bowiem granice zaskarżenia są nieprecyzyjne.
Przedstawiając zarzut naruszenia art. 137 w zw. z art. 229 ugn w ogóle nie wykazano natomiast, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia tych norm, czy w błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Przy tym art. 229 ugn w ogóle nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ wskazywana przez skarżącą umowa darowizny nieruchomości, dokonana została już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a art. 229 ugn, jako przepis przejściowy, dotyczy jedynie przeniesienia własności i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste do dnia wejścia w życie tej ustawy tj. do dnia 1 stycznia 1998 r. W związku z powyższym uznać należało, że takie skonstruowanie podstawy kasacyjnej jest nieprawidłowe.
Również wskazanie jako podstawy kasacyjnej - określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę tego zarzutu. Poprawnie skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. winien – oprócz tego przepisu - wskazywać pozostające z nim w związku normy materialne. Wskazany przepis proceduralny określa bowiem jedynie sposób rozstrzygnięcia, jakie może zastosować sąd administracyjny I instancji; samej zaś treści normatywnej, mogącej stanowić wzorzec dla kontroli prawidłowości podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, nie zawiera.
Reasumując stwierdzić należy, że podstawy skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, zostały skonstruowane w taki sposób, że z uwagi na ich treść nie jest możliwa ich ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione przez organ i uczestników postępowania w odpowiedziach na skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.