Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2174/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. N. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2222/16, którym oddalono jego skargę na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: "GIODO", "organ") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący wniósł do organu skargę na działania Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] (dalej: "MPU", "Pracownia"), zarzucając temu podmiotowi niedopełnienie wobec niego obowiązku informacyjnego z art. 25 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.". Podniósł, że administrator danych MPU uzyskał jego dane osobowe od osoby trzeciej w postaci imienia, nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru telefonu, w celu poinformowania go w razie wypadku przy pracy jednego z pracowników MPU. Nastąpiło to bez wiedzy skarżącego i z pominięciem obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 25 u.o.d.o. Zainteresowany nie miał możliwości wniesienia sprzeciwu, poprawienia danych osobowych, czy też skorzystania z praw wynikających z art. 32 tej ustawy.

W ocenie wnioskodawcy, MPU naruszyła jego prawo do ochrony danych osobowych poprzez niedopełnienie obowiązku informacyjnego z art. 25 u.o.d.o. Z tego też względu wniósł o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności o przeprowadzenie kontroli i zastosowanie kar wynikających z art. 51, 52 i 54 u.o.d.o. Dodatkowo pismem wyjaśniającym z dnia [...] października 2015 r. wskazał, że administrator danych osobowych oprócz tego, że naruszył art. 25 u.o.d.o., użył jego danych osobowych do celów niezgodnym z celem ich zbierania, naruszając przy tym art. 26 u.o.d.o. W konkluzji wnosił o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez "usunięcie uchybień oraz usunięcie moich danych osobowych".

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego GIODO ustalił, że dane osobowe skarżącego (imię, nazwisko, adres, telefon) zostały pozyskane na podstawie art. 2981 Kodeksu pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. z 1996 r., nr 62, poz. 286 ze zm. [aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 894]), dalej: "rozporządzenie". Zostały one pozyskane przez MPU w wyniku wypełnienia kwestionariusza osobowego przez jej pracownika Ł. K. - w celu wskazania osoby, którą pracodawca powinien zawiadomić w razie wypadku przy pracy. Pracownia przetwarza dane osobowe skarżącego w zakresie: imię i nazwisko, adres i numer telefonu, a także adres e-mail, który pozyskała na podstawie prowadzonej ze skarżącym korespondencji.

Pracownia realizuje zadania na zlecenie Prezydenta Miasta [...], który sprawuje nadzór merytoryczny nad jej działalnością za pośrednictwem Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]. Do obowiązków Dyrektora MPU należy w szczególności wykonywanie funkcji pracodawcy w stosunku do pracowników Pracowni. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...], Pracownia jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy (§ 1 pkt 3) oraz jest miejską jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej i rozliczającą się bezpośrednio z budżetem miasta [...] (§ 5 pkt 1).

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego GIODO decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił uwzględnienia wniosku.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że kwestionowana decyzja została wydana w sposób rażąco naruszający prawo, a zwłaszcza z naruszeniem przepisów K.p.a.

GIODO, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymał w mocy wyżej opisane rozstrzygnięcie i w uzasadnieniu podkreślił, że MPU pozyskała dane osobowe skarżącego od innego pracownika, który wpisał sporne dane skarżącego, jako osoby, którą należy powiadomić w razie wypadku przy pracy. Wzór tego kwestionariusza osobowego stanowi załącznik nr 1A do rozporządzenia. Zgodnie ze wzorem kwestionariusza osobowego dla pracownika, w pkt 6 podaje się osobę, którą należy powiadomić w razie wypadku, tj. jej imię i nazwisko, adres i telefon.

Tym samym dane osobowe skarżącego są przetwarzane przez Pracownię na podstawie przepisów prawa pracy, tj. w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. Dalej organ podał treść art. 25 ust. 1 i 2 u.o.d.o. oraz wskazał, że w takich okolicznościach MPU nie miała obowiązku poinformowania skarżącego o adresie swojej siedziby i pełnej nazwie, celu i zakresie zbierania danych, a w szczególności o odbiorcach lub kategoriach odbiorców danych, źródle danych, prawie dostępu do treści jego danych oraz ich poprawiania oraz o uprawnieniach wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 7 i 8 u.o.d.o.

W skardze na tę decyzję skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., podkreślając, że GIODO rozpoznał sprawę tylko częściowo, w zakresie naruszenia art. 25 u.o.d.o., tj. co do obowiązku informacyjnego. Natomiast drugi zarzut - naruszenia art. 26 § 1 pkt 2 u.o.d.o., poprzez przetwarzanie jego danych osobowych niezgodnie z celem, dla którego były zbierane, został całkowicie pominięty i nierozpoznany merytorycznie. Samo bowiem stwierdzenie, że administrator danych osobowych nie ma obowiązku dopełniania powinności informacyjnej, zgodnie z art. 25, nie oznacza, że organ Ochrony Danych Osobowych mógł rozpatrzyć tylko część skargi i pominąć drugi zarzut kierowany pod adresem Pracowni.

Odnosząc się do zarzutów skargi, GIODO w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że zarzut dotyczący nierozpatrzenia sprawy w kontekście art. 26 u.o.d.o., nie został sformułowany przez skarżącego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i podniósł, że Kodeks pracy w art. 94 pkt 9a nakłada na pracodawcę obowiązek prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akt osobowych pracowników. Obowiązki wynikające z pkt 9a szczegółowo określa wydane na podstawie art. 2981 K.p. rozporządzenie. Akta osobowe pracownika składają się z trzech części. W części A umieszcza się dokumenty zgromadzone w związku z ubieganiem się pracownika o zatrudnienie. W szczególności chodzi o kwestionariusz osobowy, świadectwo pracy od poprzedniego pracodawcy i dokumenty dotyczące kwalifikacji pracownika. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pracodawca może żądać od osoby ubiegającej się o zatrudnienie złożenia m.in. wypełnionego kwestionariusza osobowego dla osoby ubiegającej się o zatrudnienie. Pomocniczy wzór kwestionariusza osobowego dla osoby ubiegającej się o zatrudnienie stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia (ust. 2a).

Na podstawie zaś ust. 2b tego przepisu pracodawca może żądać od pracownika złożenia kwestionariusza osobowego w przypadkach, o których mowa w art. 221 § 2 Kodeksu pracy. Pomocniczy wzór kwestionariusza osobowego dla pracownika stanowi załącznik nr 1a do rozporządzenia (ust. 4). Wzór kwestionariusza w pkt 6 przewiduje podanie danych osoby, którą należy powiadomić w razie wypadku, tj. jej imię i nazwisko, adres i telefon. Z powyższych przepisów – w ocenie Sądu I instancji – wynika, że pracodawca ma obowiązek zgromadzenia informacji o osobie, z którą nawiązał stosunek pracy. Nie może też ingerować w zakres gromadzonych informacji, bowiem ten wynika z przepisów prawa pracy. Skoro zatem pracownik podaje dane osobowe osoby, którą należy poinformować w razie wypadku tego pracownika, nie jest rolą pracodawcy weryfikowanie lub, bez wiedzy zainteresowanego, usuwanie tych danych z jego akt osobowych.

Sąd podkreślił, że pracodawca podlega odpowiedzialności za nieprowadzenie dokumentacji związanej ze stosunkiem pracy oraz akt osobowych pracowników, o czym stanowi art. 281 pkt 6 Kodeksu pracy, gdyż spoczywa na nim obowiązek prowadzenia przedmiotowej dokumentacji w sposób w jaki określają to przepisy prawa pracy. Tym samym GIODO prawidłowo przyjął, iż dane osobowe skarżącego (ujawnione w kwestionariuszu osobowych pracownika, jako dane osoby, którą należy powiadomić w razie wypadku) są przetwarzane przez Pracownię na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przesłankę legalizująca z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Nie sposób też w działaniu MPU dopatrzyć się naruszenia zasady adekwatności wyrażonej w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o. Sąd zauważył też, że mając na względzie postanowienia art. 25 ust. 2 u.o.d.o., administrator danych nie był w niniejszej sprawie obowiązany do realizacji względem skarżącego obowiązku informacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez GIODO części wniosku sygnalizującego naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., Sąd I instancji stwierdził, że skarżący we wniosku z [...] czerwca 2015 r. zasygnalizował nieprawidłowe pozyskanie i przetwarzane przez MPU jego danych osobowych wyłącznie na potrzeby informowania o wypadku przy pracy i braku możliwości wpływu na te dane oraz wskazał jedynie okoliczności, w jakich dowiedział się o przetwarzaniu jego danych osobowych przez Pracownię. Z wniosku nie wynika jednak, by żądał on przeprowadzenia ustaleń na okoliczność użycia danych osobowych skarżącego we wskazanym dniu, jak też nie wskazał na czym owo naruszenie prawa miałoby polegać. W toku postępowania i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie sygnalizował swej woli co do wskazanego dopiero w skardze zakresu rozpoznania sprawy. Formułując zarzut dopiero w skardze, również nie podał w jakich zdarzeniach i działaniach administratora danych osobowych upatruje on naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie było prowadzone przez organ z naruszeniem terminów przewidzianych w art. 35 K.p.a., ale to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek nie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji organu w sytuacji, gdyż decyzja wydana w I instancji nie została podpisana;
2. - naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. na skutek ograniczenia się do rozpoznania skargi wyłącznie pod kątem podniesionych w niej zarzutów, bez kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy i pominięcie okoliczności, że decyzja GIODO wydana w I instancji nie weszła do obiegu prawnego, co z kolei uniemożliwiało wydanie decyzji odwoławczej;
3. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek wadliwego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
4. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. na skutek nieuwzględnienia skargi, pomimo niepodjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, niewłaściwej oceny tego materiału oraz niepodania podstawy prawnej ani uzasadnienia, wskazującego motywy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego dotyczącego przetwarzania jego danych osobowych niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz w odniesieniu do poszczególnych zarzutów wskazano, że decyzja została wydana za pośrednictwem platformy ePUAP, ale nie zawiera ona prawidłowego podpisu elektronicznego – brak jest możliwości przyporządkowania podpisu do konkretnej osoby. W toku postępowania administracyjnego, skarżący na wezwanie organu podał, że naruszenie jego interesu polega również na nieuprawnionym przetwarzaniu jego danych. Jego były pracodawca przetwarzał ponadto te dane już po rozwiązaniu z nim stosunku pracy oraz po zwolnieniu pracownika, który jego dane przekazał, co wykluczało ich użycie w innym celu niż cel archiwalny. Nie doszło też do wypadku przy pracy, a zatem nie było podstawy do ich użycia i udostępnienia. Administrator danych wprowadził organ i Sąd I instancji w błąd, nie podając tej okoliczności.

Ponadto organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie wziął pod uwagę dokumentu z dnia [...] marca 2015 r., który świadczy o naruszeniu przez MPU przepisu art. 26 u.o.d.o. Organ nie odniósł się do tego dokumentu i nie poczynił ustaleń czy pracownik, od którego MPU uzyskało dane, pozostawał w stosunku pracy. Nie wyjaśnił też przez kogo dane osobowe skarżącego były przetwarzane, nie zweryfikował tego, czy osoba ta miała stosowne upoważnienie i czy zaistniały przesłanki do przetwarzania tych danych. Nie ustalono przez jaki okres czasu administrator danych osobowych skarżącego naruszał zasadę celowości przetwarzania tych danych. Zwrócił też uwagę, że organ powinien wyjaśnić, czy w lutym 2015 r. zasadne było przetwarzanie danych skarżącego i czy w związku z tym nie doszło do popełnienia czynu zabronionego.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji GIODO do kwestii wadliwego przetwarzania danych osobowych skarżącego, nieumorzenie postępowania co do tej kwestii w razie stwierdzenia, że nieprawidłowości te miały miejsce w przeszłości i już nie występują. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ powinien o stwierdzonych nieprawidłowościach zawiadomić organy ścigania na podstawie art. 19 u.o.d.o.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podniósł, że z przepisów prawa pracy wynika obowiązek pracodawcy gromadzenia danych osobowych zatrudnionych pracowników, a ich przetwarzanie na podstawie przepisów prawa nie powoduje naruszenia zasady adekwatności wynikającej z art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o. Ze zgłoszenia nie wynikało, by żądał on przeprowadzenia ustaleń na okoliczność użycia danych osobowych skarżącego w dniu [...] lutego 2015 r. Organ przyznał, że w trakcie doręczania decyzji z dnia [...] maja 2016 r. za pomocą platformy ePUAP nastąpił błąd, na skutek którego status podpisu elektronicznego był niepoprawny. Decyzja ta została jednak skarżącemu doręczona, skarżący zapoznał się z jej treścią i w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W aktach sprawy znajduje się odręcznie podpisany egzemplarz decyzji, a drugi egzemplarz został wysłany do Pracowni. Tym samym decyzja ta weszła do obiegu prawnego.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Zarzuty te ograniczały się wyłącznie do zarzutów procesowych, a zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności związanych z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, które w ocenie autora skargi kasacyjnej spowodowały, że decyzja ta nie weszła do obiegu prawnego (zarzuty pkt 1 i 2). W tej mierze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja doręczona skarżącemu nie została opatrzona prawidłowym podpisem elektronicznym, co powoduje, że dotknięta jest ona wadą nieważności i nie powinna stanowić przedmiotu rozpoznania w postępowaniu odwoławczym.

Zauważyć należy, że przepis art. 14 § 1 K.p.a. przewiduje dwie różne, równoprawne formy wydania decyzji administracyjnej: formę pisemną i formę dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Obie te formy są sobie równorzędne, przy czym dokument elektroniczny również zawiera pismo, z tym zastrzeżeniem, że do odczytania treści dokumentu elektronicznego konieczne jest użycie odpowiedniego czytnika. Jednym z warunków prawidłowo wydanej decyzji w tej ostatniej formie jest to, że powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 107 § 1 K.p.a. zd. pierwsze in fine – wersja z daty wydania tej decyzji).

Zarzut kasacyjny odnoszący się do tego zagadnienia oparto jednak na błędnym założeniu, a mianowicie tym, że decyzja ta została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Należy bowiem odróżnić okoliczność doręczenia decyzji administracyjnej od samej prawidłowości tej decyzji czy prawidłowości tego doręczenia. Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W sprawie niewątpliwie doszło do doręczenia wnioskodawcy decyzji drogą elektroniczną.

Z dokumentów akt administracyjnych załączonych do akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. wydana została w formie zwykłej, na papierowym nośniku. Decyzja ta została podpisana przez działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jego zastępcę. Zawiera ona wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Za decyzję administracyjną należy uznać już samo pismo organu administracji zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika. Tylko doręczenie tzw. nieaktu (inaczej: decyzji nieistniejącej) mogłoby nie wywoływać żadnych skutków prawnych. Nieakt definiuje się jako nienakierowane na wywołanie jakichkolwiek skutków prawnych zjawisko faktyczne, którego nie można przypisać organowi administracji publicznej, a jednocześnie które stwarza w sferze zewnętrznej pozór istnienia aktu administracyjnego. Niedopuszczalne jest zatem uznanie za nieakt jakiegokolwiek aktu pochodzącego od organu administracji publicznej lub innego podmiotu posiadającego zdolność do wydawania aktów administracyjnych.

Z akt administracyjnych wynika przy tym, że decyzja ta została doręczona skarżącemu za pomocą platformy ePUAP i do adresata dotarła. W piśmiennictwie przyjmuje się, że użycie spójnika "lub" w komentowanym przepisie art. 14 § 1 K.p.a., powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach: dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Treść dokumentów w obu tych formach musi być identyczna, a ponadto dokumenty muszą być podpisane w tej samej dacie.

Doręczenie stronie odpisu takiej decyzji w sposób wadliwy, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie powoduje, że sama decyzja stanowi decyzję nieistniejącą, a ewentualny zarzut procesowy naruszenia przepisów postępowania może być rozpatrywany tylko w kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Może to stanowić oczywiście okoliczność usprawiedliwiającą ewentualne niedochowanie terminów procesowych, ale taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Skarżący w odpowiednim terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został w sposób merytoryczny rozpatrzony w postępowaniu odwoławczym. We wniosku tym nie podnosił, że sposób doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. uniemożliwił mu zapoznanie się z jej treścią, czy w jakikolwiek inny sposób utrudnił wszczęcie kroków odwoławczych.

Reasumując wskazywana w skardze kasacyjnej wadliwość doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji ma wyłącznie wymiar procesowy, ze skutkiem, o którym mowa jest w art. 110 § 1 K.p.a. i nie może stanowić skutecznej podstawy żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 109 nie normuje formy wydania decyzji, lecz sposób zawiadomienia strony o treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, publ. w ONSA i wsa z 2006, nr 5, poz. 132, w którym trafnie przyjęto, że: "Obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem").

Pozostałe zarzuty kasacyjne koncentrują się na stwierdzeniu, że organy obu instancji nie rozpoznały całości wniosku skarżącego, który żądał nie tylko rozpoznania jego wniosku pod kątem naruszenia art. 25 u.o.d.o., ale również pod kątem naruszenia przez MPU przepisu art. 26 u.o.d.o.

Co do zarzutu pominięcia przez organ I instancji żądania strony dotyczącego nieuprawnionego przetworzenia jego danych osobowych, stwierdzić należy, że kwestia nieobjęcia rozstrzygnięciem o całości żądania strony może być konwalidowana wyłącznie w drodze żądania uzupełnienia decyzji przez stronę lub z urzędu przez organ decyzyjny na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się trafnie, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia od organu administracji publicznej, który wydał decyzję obarczoną tym brakiem. Do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy. Sporne jest, czy w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie orzekł o całości żądań strony, a strona nie wniosła o uzupełnienie decyzji, dopuszczalne jest odwołanie strony od decyzji w części dotyczącej części jej żądania nierozstrzygniętej w decyzji. Według postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r., III AZP 10/88, OSNCP 1990, nr 9, poz. 116: "W razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 K.p.a.).

Organ odwoławczy, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 K.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 K.p.a." [zob. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.111 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej LEX]).

W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy takiego żądania jednak nie zgłosił, organ odwoławczy nie podjął też żadnych kroków w kierunku wyjaśnienia z nim (ze skarżącym) tej kwestii, poprzestając na odniesieniu się wyłącznie do naruszenia przez administratora danych przepisu art. 25 u.o.d.o. Oznacza to, że o ile zdaniem skarżącego nie zostały rozpoznane wszystkie jego oddzielne żądania, to jego obowiązkiem było wystąpienie o uzupełnienie decyzji organu I instancji w zakresie odnoszącym się do nierozpoznanej części wniosku. Nie można przy tym skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że skargi, w części odnoszącej się do tej kwestii, nie uwzględnił, gdyż sprawa ta nie stanowiła przedmiotu orzekania przez organ administarcyjny.

Należy przy tym zauważyć, że skarżący nie sformułował żadnego konkretnego działania czy rozstrzygnięcia o charakterze decyzyjnym, jakiego oczekuje od organu w związku z opisywanymi przez niego okolicznościami, w jakich doszło do posłużenia się przez MPU jego danymi osobowymi. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. wnosił o: "przywrócenie stanu zgodnego z prawem a w szczególności: usunięcie uchybień oraz usunięcie moich danych osobowych". Również ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej żadnych jednoznacznych żądań nie sformułowano, poprzestając na stwierdzeniu, że "organ odmówił uwzględnienia wniosku w zakresie przetwarzania przez MPU danych osobowych niezgodnych z przeznaczeniem". W zakresie objętym rozstrzygnięciem administracyjnym nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie administracyjne (wskazywano tu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. – zarzuty 4 – 7 skargi kasacyjnej), gdyż kwestia związana z naruszeniem przez MPU – zdaniem skarżącego – przepisu art. 26 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., nie była w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji poprzedzającej.

Co do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt 3 skargi kasacyjnej) stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu Administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W sytuacji, gdy – jak już wyżej wskazano – zaskarżona decyzja nie obejmowała kwestii przetwarzania przez MPU danych osobowych skarżącego, brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szerszego odniesienia się do tej okoliczności, nie wpływa na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.