Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Miasta Rzeszów na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania Gminy od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszów z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta Rzeszów orzekł o ustaleniu na rzecz W.M. odszkodowania w wysokości 151.329 zł, za działki nr ewid. [...] położone przy ul. R. w Rzeszowie, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miasto Rzeszów na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o podziale nieruchomości. Jednocześnie Prezydent zobowiązał Gminę Miasto Rzeszów do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji.
Odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. wniósł Prezydent Miasta Rzeszów.
Stwierdzając niedopuszczalność tego odwołania, postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r., Wojewoda Podkarpacki wskazał, że prawo wniesienia odwołania służy jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co wynika z dyspozycji art. 127 § 1 Kpa. Zaskarżoną decyzję wydał Prezydent Miasta Rzeszowa, który jednocześnie jest organem wykonawczym Gminy Miasto Rzeszów. Taka sytuacja wyłącza zaś możliwość dochodzenia przez taką jednostkę samorządu terytorialnego ochrony jej interesu prawnego jako strony takiego postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby Prezydent raz pełnił funkcje organu administracji publicznej właściwego do załatwienia danej sprawy, a innym razem w tej samej sprawie przedstawiciela Gminy wnoszącej odwołanie od wydanej przez siebie decyzji, której jest organem wykonawczym. Oznacza to, że Prezydent Miasta Rzeszów jako przedstawiciel Gminy nie może w drodze odwołania kwestionować wydanej przez siebie decyzji.
W skardze na powyższe postanowienie Gmina Miasta Rzeszów zarzuciła naruszenie przez Wojewodę art. 28 Kpa poprzez uznanie, że pomimo iż spoczywa na niej obowiązek wypłaty odszkodowania nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia jego wysokości, a art. 98 ust. 3 i art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzję organu I instancji wydał Prezydent Miasta Rzeszów, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej jako starosta powiatowy, zaś odwołanie wniosła Gmina Miasto Rzeszów jako strona postępowania o odszkodowanie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, między innymi, iż Gmina Miasto Rzeszów reprezentowana przez Prezydenta Miasta Rzeszów, który orzekał w postępowaniu administracyjnym w I instancji wydając decyzję z dnia 21 sierpnia 2014 r. o ustaleniu odszkodowania, także wtedy gdy orzekał on jako starosta, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej kontroli decyzji czy postanowienia wydanego w takim postępowaniu. Pogląd ten rozciągnąć należy także na postanowienie, którego przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez gminę reprezentowaną przez organ, który orzekał w I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasta Rzeszów, prawidłowo reprezentowana, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj. art 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 kpa poprzez odrzucenie skargi podczas gdy interes prawny jest kategorią prawa materialnego i jego brak może prowadzić do oddalenia skargi a nie jej odrzucenia;
- 2. przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa, art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w I instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec;
- 3. przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I Instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto Rzeszów jako stronę postępowania o odszkodowanie.
Autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy Należy zatem podzielić pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji, iż Gmina Miasto Rzeszów reprezentowana przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, który orzekał w postępowaniu administracyjnym w I instancji wydając decyzję z dnia 21 sierpnia 2014 r. o ustaleniu odszkodowania, które Gmina Miasto Rzeszów ma wypłacić Wiesławowi Myszce za przejętą nieruchomość, także wtedy gdy orzekał on jako starosta, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej kontroli decyzji czy postanowienia wydanego w takim postępowaniu.
Pogląd ten rozciągnąć należy także na postanowienie, którego przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez gminę reprezentowaną przez organ, który orzekał w I instancji. Z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.