Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. T., A. M., A. T., E. D., J. T., M. T., K. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2020 r. nr DAP-WPK-727-1-316/2017/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 799 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 5 października 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "K.p.a."), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 29 czerwca 1993 r., stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa-[...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] - w części dot. niesprzedanej części budynku położonego na ww. działce przy ul. [...] w Warszawie.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej zwanym "dekretem"). Orzeczeniem administracyjnym z 20 kwietnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie rozpoznało odmownie wniosek dekretowy H. M. z 31 sierpnia 1948 r. stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z 14 listopada 2011 r. SKO w Warszawie w punkcie pierwszym stwierdziło, że orzeczenie administracyjne z 20 kwietnia 1967 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności w tym zakresie, oraz w punkcie drugim decyzji, SKO w Warszawie stwierdziło nieważność ww. orzeczenia z 20 kwietnia 1967 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu.
Powyższa decyzja stała się prawomocna, co oznacza, zdaniem organu, że ponownie po stronie Prezydenta m. st. Warszawy zachodzi obowiązek rozpatrzenia wniosku dekretowego H. M. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii, jak wskazał organ, jest niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stąd, zdaniem organu, skoro nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, czy wnioskodawcom przysługuje tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, to nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że posiadają oni legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 29 czerwca 1993 r. W ocenie organu, uzasadnia to konieczność umorzenia postępowania.
Na powyższą decyzję, P. T., J. T., K. J., A. M., M. T., A. T.i E. D., (dalej jako skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.
Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie zachodzi szczególna sytuacja, która wynika z zaszłości historycznych. Na gruncie art. 5 dekretu doszło do powstania oderwanych od gruntu nieruchomości budynkowych, jako odrębnych nieruchomości. Przełamało to generalną w prawie cywilnym zasadę superficies solo cedit. Do czasu negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli – pomimo nastąpienia z mocy samego prawa zmiany podmiotu prawa własności gruntu. Z datą ostateczności odmownej decyzji dekretowej, tj. orzeczenia nieuwzględniającego wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, nieruchomość budynkowa i gruntowa podlegały swoistemu scaleniu, czego konsekwencją było uznawanie ich, na zasadach ogólnych, za jedną nieruchomość gruntową.
Z kolei z datą ostatecznego stwierdzenia po wielu latach nieważności decyzji z 20 kwietnia 1967 r. doszło do odwrócenia z mocą ex tunc sytuacji prawnej nieruchomości warszawskiej sprzed daty rozpoznania wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Innymi słowy "odżył" tzw. wniosek dekretowy, złożony przez przedwojenną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji można przyjąć, że został przywrócony stan prawny, który istniał przed wydaniem odmownego orzeczenia z 1967 r. Decyzja SKO z 14 listopada 2011 r. wywołała formalnie ten skutek, że nieruchomość budynkowa posadowiona na spornej nieruchomości, (w części niesprzedanej), tj. w zakresie w jakim nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, zgodnie z art. 5 dekretu, "powróciła" do następców prawnych byłych właścicieli. Dopiero na podstawie art. 8 dekretu "w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy" (czy obecnie prawa własności – w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności) wszystkie budynki, położone na gruncie nieruchomości warszawskiej, przechodzą na własność gminy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony po stronie skarżących minister zaprezentował pogląd oparty o wyrok Sądu Najwyższego 11 lutego 2011 r. w sprawie I CSK 288/10. Wskazano tam, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu – ale nie powoduje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie (art. 5 dekretu). Jednak w wyroku I CSK160/12 z 25 października 2012 r. (LEX nr 1265540) Sąd Najwyższy przyjął, że nie ma podstaw do ograniczenia wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Z powyższego ewidentnie wynika, że orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach gruntów warszawskich nie jest jednolite.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji wskazał, że do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym – szeroko postrzegany przez sądownictwo administracyjne interes prawny w sprawach dekretowych nie może być zdyskwalifikowany z powodu upływu czasu – skoro dekret nadal jest aktem obowiązującego prawa, i skoro nadal organy administracji rozstrzygają sprawy dotyczące praw do nieruchomości warszawskich w oparciu o jego przepisy. Ustawodawca nie rozwiązał kwestii skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych nawet po pół wieku. Stąd skutek ex tunc decyzji nieważnościowej, w braku regulacji szczególnych, uprawnia do postrzegania skarżących jako podmiotów mających prawa do nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 5 i art. 8 dekretu, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że złożenie przez poprzedników prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu (użytkowania wieczystego) powoduje, że automatycznie przysługuje im tytuł prawo-rzeczowy do tej nieruchomości,
- 2) art. 105 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 157 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania, pomimo, że przesłanki takie zostały spełnione, ponieważ wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego stanowiącego podstawę do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kluczowe zagadnienie, jakie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia czy następcy prawni byłego właściciela tzw. nieruchomości warszawskiej posiadają interes prawny, by (po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dekretowej z 20 kwietnia 1967 r.) wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 29 czerwca 1993 r. w części dotyczącej niesprzedanej części budynku położonego na działce przy ul. [...] w Warszawie.
Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż decyzja rozstrzygająca o zasadności wniosku dekretowego dotyczącego ww. nieruchomości została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 listopada 2011 r. Tym samym po stronie Prezydenta m.st Warszawy powstał obowiązek rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, złożonego przez poprzednika prawnego skarżących. Obowiązek ten pozostaje aktualny bowiem powyższy wniosek nie został dotychczas rozpoznany, a to oznacza, iż dla określenia własności niesprzedanej części budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości miarodajny pozostaje przepis art. 5 dekretu. Stanowi on, iż budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na mocy tegoż dekretu na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Powyższe oznacza, iż od chwili wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy przeszła jedynie własność gruntów (art. 1 w związku z art. 5 dekretu), zaś budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Dekret warszawski wprowadzał bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, które "utrwalało" się w razie uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 475/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Miarodajny w tym zakresie pozostawał przepis art. 8 dekretu warszawskiego stanowiący, iż w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi stosowne odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy.
Z powyższych uwag należy wyprowadzić konkluzję, iż dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej pozostaje właścicielem budynku przynajmniej do czasu rozpoznania wniosku dekretowego (wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt. I OSK 3949/19, z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt 2547/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taką też wykładnię art. 5 i art. 8 przyjął Sąd I instancji, co czyni zarzut kasacyjny naruszenia powołanych przepisów niezasadnym.
Pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w przywołanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniu z dnia 11 lutego 2011 r. (sygn. akt I CSK 288/2010), a sprowadzający się do stanowiska, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej ustanowienia do niej prawa własności czasowej nie mogła prowadzić do sytuacji prawnorzeczowej w postaci jakby "restytucji" prawa własności budynku po stronie byłego właściciela gruntu lub jego spadkobiercy bo przywraca jedynie uprawnionym podmiotom możność ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako prawnego "surogatu" nie istniejących de lege lata praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., nie jest poglądem jedynym, jaki w tej materii wyraził Sąd Najwyższy. W późniejszym bowiem okresie Sąd ten przyjął, że stwierdzenie nieważności odmownej tzw. decyzji dekretowej (cyt.): "(...) działa ex tunc: eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji tak, jakby ona w ogóle nie została podjęta i otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia).
Tak rozumiane wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczy wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznacza powrót do takiego stanu prawnego (...) jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie ma podstaw do ograniczania wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu" (vide: wyrok SN z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I CSK 160/12, LEX nr 1265540). Pogląd prezentowany w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2011 r. (sygn. akt I CSK 288/2010) spotkał się również z krytyką piśmiennictwa, wyrażoną w glosach do ww. orzeczenia (por. M. Kaliński, Rejent z 2012 r., Nr 9, str. 146-151 i K. Sokołowski, Orzecznictwo Sądów Polskich 2013/4/46; ta ostatnia dostępna w Systemie Prawnym Lex).
Mając na uwadze, iż aktualnie w obrocie prawnym brak jest rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ocena dotycząca własności niesprzedanej części budynku posadowionego na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], winna zostać dokonana z uwzględnieniem normy prawnej art. 5 w związku z art. 8 dekretu. Treść tych przepisów nie budzi wątpliwości i w okolicznościach badanej sprawy jasno wskazuje na dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej (jego następców prawnych) jako na właściciela nieruchomości budynkowej.
W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż skarżący posiadają legitymację do zainicjowania postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 29 czerwca 1993 r. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, interes prawny ma Skarb Państwa, właściwa gmina oraz osoba, która wykaże tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w tym dniu właścicielem niesprzedanej części budynku, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z 20 kwietnia 1967 r. i brakiem rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, był dotychczasowy właściciel gruntu, który jest poprzednikiem prawnym skarżących.
Z tego względu przyjąć należało, jak to uczynił Sąd I instancji, że skarżący posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z 29 czerwca 1993 r. i nie było podstaw do umorzenia postępowania zainicjowanego ich wnioskiem. Podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 157 K.p.a. należało więc uznać za niezasadny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uprzednio prostując oczywistą omyłkę pisarską, zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 156 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.