Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia 18 listopada 2019 r. A. S. (dalej: "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Do wniosku załączono decyzję Starosty N. opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności z dnia [...] listopada 2018 r. orzekającą o utracie przez skarżącą z tym dniem statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do zasiłku, zaświadczenie PUP w Nisku z dnia 18 listopada 2019 r. o okresie rejestracji i pobieranym zasiłku dla bezrobotnych (od dnia 20 lutego 2019 r. do dnia 17 listopada 2019 r.), wypis z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] października 2019 r. stwierdzającego trwałą niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji z zastrzeżeniem, że daty powstania tej niezdolności nie da się ustalić, jak również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczące ojca skarżącej.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, wskazując, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 października 2019 r. co oznacza, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952, dalej: "u.ś.r.").
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dla oceny odmowy przyznania świadczenia ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. kluczowy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. W wyroku tym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosując taki sposób wykładni kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo błędnego stanowiska Wójta odnośnie do wykładni prawa materialnego, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że teza o stałym i ciągłym charakterze sprawowanej opieki nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, opieka nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia. Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z mamą a sprawowana przez nią opieka sprowadza się do wizyt, przygotowania posiłków, dozowania leków, robienia zakupów, przygotowania opału na zimę i wyjazdów do lekarza. Jest sprawowana w wymiarze nie większym niż 3-4 godziny dziennie. Natomiast "stałość" tej kwalifikowanej opieki, wyraża się w konieczności jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Te bezsporne okoliczności powodują, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną mamą, ponieważ zakres opieki nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której ponownie wyjaśniła zakres sprawowanej nad matką opieki i podkreśliła, że pomimo, że nie jest to opieka całodobowa, to nie może podjąć pracy, ponieważ dojeżdża i opiekuje się matką przez kilka godzin dziennie. Nie jest możliwe sprawowanie równocześnie opieki i podjęcie pracy zawodowej. Podniosła, że tylko ona może opiekować się matką, ponieważ ojciec również posiada znaczny stopień niepełnosprawności i nie jest w stanie pomóc żonie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę. W zakresie prawa materialnego i dokonanej przez Kolegium wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd zaaprobował stanowisko organu odnośnie uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Stwierdził natomiast, że organ nie wywiązał się prawidłowo z obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Kolegium nie wyjaśniło przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w szczególności charakteru opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką, w powiązaniu z rezygnacją przez skarżącą z uprawnień, jako osoby bezrobotnej. Z decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] listopada 2019 r. wynika bowiem, że rozstrzygnięcie to podjęte zostało na wniosek skarżącej (rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności). Sąd I instancji wskazał, że to właśnie z dniem utraty tych uprawnień skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, wyjaśnienia wymaga czy zakres sprawowanej opieki wymagał pełnej dyspozycyjności i wykluczał możliwość dalszego korzystania z posiadanych uprawnień, jako osoby bezrobotnej, w szczególności czy – w przypadku propozycji zatrudnienia - byłby przeszkodą uniemożlwiającą podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Stwierdzenie, że średnio opieka ta sprawowana jest przez 3-4 godziny dziennie jest niewystarczające, jeśli się weźmie pod uwagę również ustalenia, że opieka obejmuje wizyty u lekarza, a więc wymaga pełnej dyspozycyjności osoby sprawującej opiekę. Sąd I instancji podkreślił, że sposób sprawowania opieki nie został w u.ś.r. określony i dlatego należy go rozpatrywać indywidulanie, przez pryzmat celu tej regulacji. Z tych przyczyn, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, poprzez oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracji poprzez naruszenie reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., a także zasad postępowania dowodowego (art. 75 i nast. K.p.a.) doprowadził do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nieoceniony należycie materiał dowodowy, zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieistotność tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę na oświadczenie J. S. z dnia 10 grudnia 2019 r. o treści cyt. "córka A. S. przyjeżdża do mnie codziennie średnio trzy godziny dziennie i pomaga". Tak złożone oświadczenie woli, w ocenie Kolegium, jest oświadczeniem o fakcie, czyli o tym, że opieka jest sprawowana średnio 3 h dziennie, tj. w wymiarze 12,5% dobowego czasu. Odliczając część doby na konieczny odpoczynek skarżącej pozostaje do wolnej dyspozycji około 40% dobowego wymiaru czasu pracy (ok. 10h), który mógłby być przeznaczony na podjęcie pracy zarobkowej. Zatem, to nie opieka nad niepełnosprawną matka jest przyczyną, dla której nie może ona podjąć zatrudnienia. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania - na tle ustalonego stanu faktycznego przez SKO T. - uprawniają do przyjęcia stanowiska, że A. S. nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matką w takim wymiarze czasowym, że uniemożliwia jej to podjęcie zatrudnienia. Fakt rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej w żaden sposób tej tezy nie podważa. Zdaniem Kolegium, utrata tego statusu nie wynikała z tego, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, lecz tego, że do 17 listopada 2019 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, do którego utraciła prawo z dniem 18 listopada 2019 r. Jawi tu się zatem brak konieczności istnienia związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodjęciem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Materiał dokumentacyjny sprawy uprawniał do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Kolegium i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on kompletny. Tym samym tracą na znaczeniu wskazane w skarżonym wyroku zarzuty niepełnego zebrania materiału dowodowego w zakresie oceny charakteru opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazane bowiem przez Sąd niewyjaśnienie przez organ okoliczności rezygnacji przez A. S. z uprawnień osoby bezrobotnej nie będą miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do niniejszej odpowiedzi, tj. zaświadczenia z dnia 18.09.2020 r. o zameldowaniu na pobyt czasowy J. S. oraz B. S. - celem wykazania, że A. S. sprawuje opiekę nad swoimi rodzicami w sposób ciągły.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W badanej sprawie spór między stroną a organami sprowadzał się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W świetle powyższego przepisu jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Badając spełnienie powyższej przesłanki w niniejszej sprawie organy wyszły z błędnego założenia utożsamiając sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą, jak również jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Taki warunek nie wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten nie wymaga wspólnego zamieszkiwania, jak i stałego (całodobowego) przebywania z podopiecznym. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg ten nie jest również związany z żadnym zakresem etatowym (godzinowym) sprawowanej opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca zamieszkuje w miejscowości położonej niedaleko miejsca zamieszkania matki (8,5 km.), zaś opieka sprawowana nad matką ma charakter stały, regularny i długotrwały. Jest ona też adekwatna do potrzeb i możliwości niepełnosprawnej matki. Obejmuje m.in. codzienne przygotowanie posiłków, sprzątanie, zakupy, dbanie o higienę, zapewnienie czystych ubrań i pościeli, organizację wizyt lekarskich, realizację recept, załatwianie spraw urzędowych. Ustalenia organów co do zakresu sprawowanej opieki oparte zostały na uśrednionym czasie jaki skarżącej zajmuje opieka nad matką (około 3-4 godzin dziennie). Jednakże obok faktycznie realizowanej i wykonywanej opieki i pomocy wskazanej w przeprowadzonych wywiadach środowiskowych, istotna pozostaje także stała gotowość skarżącej do udzielania pomocy matce w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia (jak też stanu zdrowia zamieszkującego z matką niepełnosprawnego ojca). Niewątpliwie permanentny stan takiej gotowości, którą deklaruje skarżąca wobec niepełnosprawnej matki, uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało wyjaśnić czy w istocie zakres sprawowanej opieki wymaga pełnej dyspozycyjności skarżącej i wyklucza możliwość dalszego korzystania z posiadanych uprawnień, jako osoby bezrobotnej, w szczególności czy – w przypadku propozycji zatrudnienia - byłby przeszkodą uniemożlwiającą podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Brak rozważenia tej kwestii trafnie oceniony został przez WSA jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zasadnie przy tym WSA przyjął, że nie istnieje potrzeba zastosowana art. 135 P.p.s.a. i uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy po usunięciu przez organ odwoławczy wskazanych przez sąd niezgodności z prawem, możliwe jest wydanie nowej decyzji kształtującej sytuację prawną strony. Organ odwoławczy może bowiem usunąć we własnym zakresie braki w postępowaniu dowodowym i wydać prawidłowe rozstrzygnięcie po ocenie całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego. Aprobując ocenę stanu faktycznego przyjętego przez WSA w Rzeszowie, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.