Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 296/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] grudnia 2010 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu nr [...] z [...] września 2010 r. Decyzjami tymi stwierdzona została z urzędu nieważność decyzji Wojewody Ostrołęckiego z [...] kwietnia 1993 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, w części dot. działek oznaczonych nr [...] i [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 15, stanowiącej integralną część tej decyzji. Uzasadniając rozstrzygniecie, organ wyjaśnił, iż dokumentem mającym świadczyć o tytule Skarbu Państwa do skomunalizowanego mienia była uchwała nr Pm XVI/56/86 Gminnej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1986 r. w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, jednak zgromadzone w postępowaniu dowodowym dokumenty nie potwierdziły, że w skład tych dróg wchodziły działki nr [...] i nr [...], zaś z pisma Starosty Powiatu Wołomińskiego z 22 września 2009 r. wynika, że w ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1980 r. do tych działek nie był wpisany właściciel lecz tylko władający, a z kolei Mazowiecki Urząd Wojewódzki w piśmie z 19 maja 2009 r. stwierdził, że w wyniku weryfikacji dokumentacji inwentaryzacyjnej stwierdzono, że działki nr [...] i [...] nie stanowiły w ww. dacie własności Skarbu Państwa, a zapis w karcie inwentaryzacyjnej był błędny z nieznanych przyczyn.
Te okoliczności, zdaniem Ministra, przesądziły, że komunalizacja naruszała rażąco art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), natomiast w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2006 r. stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa własności działki nr [...] i z [...] marca 2008 r. stwierdzająca nabycie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad prawa trwałego zarządu działki nr [...] i nr [...] nie wywołały takich skutków, bowiem te są możliwe do odwrócenia na drodze administracyjnej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd w pełni podzielił ocenę organów, podkreślając, iż postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, a zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia podjęte rozstrzygnięcia i pozwala na stwierdzenie, że nie zostały naruszone przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie.
Gmina K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "p.p.s.a.":
- – w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), polegającą na całkowicie błędnym przyjęciu, iż:
Po pierwsze – komunalizacji dokonywał organ podczas gdy komunalizacja (nabycie przez gminę nieruchomości) następowała z mocy samego prawa a organ jedynie stwierdzał nabycie.
Po drugie – zakwestionowanie faktu, iż przed komunalizacją działki nr [...] i nr [...] stanowiły dogi powszechnego korzystania, którymi władał Urząd Gminy w K., a więc stanowiły mienie ogólnonarodowe,
- – w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie skargi Gminy K. w sytuacji, gdy organ administracji nie zbadał całości stanu faktycznego potrzebnego do wydania decyzji, w tym w szczególności nie zbadał kwestii, czy działki ewidencyjne o nr [...] i nr [...] w Woli Rasztowskiej były w dniu 1998 r. wykorzystywane jako drogi gminne, co biorąc pod uwagę art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powinien zrobić w celu ustalenia, czy nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego, wskazanych w jej podstawach.
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym – o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizującej na rzecz Gminy K. nieruchomości. Ocena ta zatem sprowadzała się do tego czy zasadnie organ nadzoru uznał, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej zostały naruszone i to w sposób rażący, skutkujący stwierdzeniem nieważności tej decyzji i czy na przeszkodzie temu stwierdzeniu nie stały nieodwracalne skutki prawne, wywołane tą decyzją.
Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia jej w życie, stają się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organem, który stwierdza to nabycie, tj. właściwym w sprawie, jest wojewoda, art. 18 ust. 1 ustawy. W postępowaniu komunalizacyjnym wojewoda bada czy zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wskazane w art. 5 ust. 1, czy nie ma przeszkód, o których mowa w art. 11 i jeżeli uzna, iż wymogi tych przepisów zostały spełnione, stwierdza nabycie z mocy prawa przez właściwą gminę mienia dotychczas państwowego.
Również, jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy, mienie ogólnonarodowe staje się z mocy prawa własnością gminną, decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający ten fakt, niemniej jednak do zadań tego organu należy zbadanie zaistnienia przesłanek niezbędnych do komunalizacji. Fakt przejścia mienia ze Skarbu Państwa na rzecz właściwej gminy, jakkolwiek następuje z mocy prawa, to jednak konieczne jest potwierdzenie go decyzją właściwego organu, która, po tym jak stanie się aktem, stanowi dokument potwierdzający prawo własności gminy z wszelkimi tego konsekwencjami – ujawnienia tego prawa.
W postępowaniu nadzorczym prowadzonym co do prawidłowości decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru bada czy deklaratoryjna decyzja Wojewody, potwierdzająca fakt przejścia prawa własności na gminę ma oparcie w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu komunalizacyjnym. Organ nadzoru z zasady nowego postępowania dowodowego nie prowadzi, co nie oznacza jednak, iż w przypadku zaistnienia wątpliwości co do stanu sprawy badanej nie może tego czynić.
W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – obecnie Administracji i Cyfryzacji – powziął wątpliwość co do udokumentowania w postępowaniu komunalizacyjnym tytułu Skarbu Państwa do dwóch nieruchomości, będących przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. Prowadząc postępowanie nadzorcze wyjaśniał zatem czy na dzień 27 maja 1990 r. mienie było ogólnonarodowe, bowiem z dokumentacji postępowania komunalizacyjnego fakt ten nie wynikał. Materiał postępowania nadzorczego pozwalał na stwierdzenie, że tak nie było, a co za tym idzie przesłanka z art. 5 ust. 1 nie została spełniona.
Minister uznał, że brak ten stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd ten podzielił. Zgodzić się w tej mierze należy z tymi ocenami.
Zasadnie też organ i Sąd uznały, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) o takich skutkach w ogóle nie może przesądzać. Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała konkretna decyzja, a których nie da się odwrócić drogą postępowania administracyjnego. W tej sprawie nic takiego nie miało miejsca, natomiast art. 73 stanowi niezależną podstawę przejęcia mienia – drogi na rzecz gminy.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).