Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (Kolegium) z 20 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Piątku z 4 lutego 2020r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunatowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 17 ust. 5 lit. a (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych) z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
- b) art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię, bowiem powyższy przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji,
- c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
- d) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez Skarżącą emerytury nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez Skarżącą emerytury nie przesądza o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- II. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników,
Kolegium wniosło o:
- 1. odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.,
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie,
- 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,
- 4. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego,
- 5. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Spór ten powstał na tle następujących bezspornych okoliczności faktycznych sprawy: Skarżąca mająca ustalone prawo do emerytury wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, [...]. Organy odmówiły przyznania tego świadczenia powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. uchylił decyzje organów obu instancji.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak z uwagi na charakter zagadnienia spornego podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące prawa materialnego.
Odnosząc się do pierwszego, a zarazem fundamentalnego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 lit. a, tj. art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, w sytuacji gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co spowodowało naruszenie zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, w uzasadnieniu zaś tego zarzutu odwołano się jeszcze do art. 8 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Odnosząc się do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, bo rozumienie normy w nim zawartej ma podstawowe znaczenie należy zwrócić uwagę na następujące aspekty. Jak podnosi B. Dauter (w Metodyce Pracy sędziego sądu administracyjnego), istota tej regulacji polega na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Nie oznacza to jednak powszechnego uprawnienia dla wskazanych podmiotów do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji TK.
Jednocześnie straciło na aktualności zapatrywanie, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem tegoż Trybunału. Przy czym nie chodzi tu o przyznanie sądom i innym podmiotom prawa do stwierdzania niekonstytucyjności ustaw i do decydowania na tej podstawie o utracie mocy wiążącej przez ustawy. Chodzi jedynie o kontrolę incydentalną, adcasum i ze skutkiem inter partes, prowadzącą co najwyżej do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sąd za sprzeczną z Konstytucją. Zmiana w interpretacji omawianej normy konstytucyjnej nastąpiła w drodze tolerowanej i akceptowanej praktyki orzeczniczej TK, SN i NSA i, jak zauważają słusznie R. Hauser i J. Trzciński, rysujący się kompromis można odczytać w ten sposób, że orzecznictwo TK, SN i NSA wypracowało dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, będące jednocześnie gwarancjami nienaruszalności kompetencji TK i dobrym przykładem zróżnicowanych form bezpośredniego stosowania Konstytucji (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 25). Takie zróżnicowanie form niewątpliwie upraszcza i minimalizuje koszty postępowania związanego z bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji.
Jak słusznie zwraca uwagę W. Jakimowicz (w monografii Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006) analiza uregulowań konstytucyjnych prowadzi jednak do wniosku, że charakter jej norm zasadniczo wyklucza możliwość traktowania tych norm jako elementów determinujących powstanie sprawy administracyjnej. Należy bowiem podkreślić, że Konstytucja ani nie reguluje kompetencji organów administrujących do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani też w zasadzie nie zawiera takich norm prawnych, które podlegałyby samoistnej władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wykreowania indywidualnego aktu administracyjnego. To ustawodawca zwykły, wprowadzając kompetencje określonego organu administrującego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, kreuje jednocześnie normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym - normę będącą zarazem jednym z elementów sprawy administracyjnej.
Bez uprzedniego wprowadzenia w ustawie zwykłej normy prawnej ogólnej i abstrakcyjnej, wymagającej władczej konkretyzacji, w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego (i nadającej się do takiej konkretyzacji) nie może powstać sprawa administracyjna. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji (który to kształt ustala się bardzo często w toku procesów interpretacyjnych), ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną.
Natomiast sąd administracyjny może samoistnie zastosować konstytucję w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
W literaturze podnosi się także – do czego odwołuje się W. Jakimowicz - że współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji. Z taką wykładnią i z takim rozumieniem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza.
Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 193 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, poprzez zaniechania przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia nie doszło. Przede wszystkim podkreślić należy, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować jest zgodny z Konstytucją. Jak podnoszą P. Hofmański i S. Zabłocki (w Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, pkt 6.5 Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) za powyższą tezą, czyli badaniem przez sąd czy przepis prawa który ma zastosować jest zgodny z Konstytucja, przemawia sama treść art. 193 Konstytucji.
Zgodnie z tym przepisem skierowanie takiego pytania jest fakultatywne; sąd może się z nim zwrócić do Trybunału. Należy zgodzić się z stanowiskiem powołanych wyżej autorów, zgodnie z którym, jeżeli sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucja, ratyfikowana umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 193 Konstytucji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za niezasadny.
Zarzuty objęte punktem 1.b i 1.d. skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to uległo jednak modyfikacji. Jej wyrazem jest argumentacja przedstawiana w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Sąd kasacyjny w pełni podziela wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych. Sąd pierwszej instancji słusznie podniósł, że pogląd ten jest obecnie dominujący w nauce i orzecznictwie, przywołując poglądy doktryny oraz orzecznictwa.
W rozważanym przypadku potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na co również zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji wskazując, że w początkowym okresie świadczenie pielęgnacyjne było niższe niż ówczesna wysokość najniższej emerytury. Uzupełniając w tym zakresie wywody Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że aktualnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 27 października 2021 r. (M.P. z 2021, poz. 1021). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do zasad wynikających z Konstytucji podkreślając, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 stawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Tymczasem wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru, wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wyznaczając kierunek wykładni w zgodzie z Konstytucją.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Tym niemniej, Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji co do możliwości przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez Skarżącą, to jest o emeryturę w kwocie netto, podzielając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej.
Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji pomija bowiem okoliczność, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 96 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas
Sąd pierwszej instancji przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pominął również, że zawiera on przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, a zatem dotyczy takich osób, które równolegle spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia (czyli mogłyby je otrzymać, gdyby nie zaistniała przesłanka negatywna). Na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie zatem relewantne, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trafnie dostrzegając potrzebę uwzględnienia w procesie wykładni argumentów systemowych, mimo przytoczenia brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd I instancji całkowicie pominął ten przepis w procesie interpretacji. Tymczasem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą pracować i samodzielnie zdobywać środków utrzymania. Jak zauważa się w piśmiennictwie, "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).
Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21).
Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy jak również z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że nie prowadziły one w ogóle postępowania dowodowego celem ustalenia spełnienia przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istnienie tych przesłanek winno zatem zostać zbadane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Częściowa zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo częściowo błędnej argumentacji wyrok odpowiada prawu.
Wykładnia prawa materialnego, przez określenie relewantnych dla sprawy przesłanek, określa zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę organy będą miały na względzie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszej wyroku.
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nie narusza art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sąd skontrolował działalność administracji publicznej dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.
Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości uzasadnienia.
W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. należy wskazać, że aktualna linia orzecznicza jest jednolita (wyroki NSA z dnia:, 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021, sygn. I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 oraz powołane w tych orzeczeniach wyroki z dnia: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, 29 czerwca 2022 r., sygn. akt. I OSK 1588/21, 14 czerwca 2022 r. I OSK 1559/21).
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a.
Ponieważ w toku postępowania kasacyjnego wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w trybie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.