Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 489/20 – orzekając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania Z.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – H. K..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazując na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Kolegium podniosło następujące zarzuty:
- 1) naruszenia prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu - skutkujące brakiem możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - narusza konstytucyjne zasady: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym (art.
- 69) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) a co za tym idzie - uznanie przez Sąd iż doszło do zróżnicowania sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do renty rolniczej w sytuacji, gdy jest ona niższa kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2) naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.).
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.
Zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, organ wnosił jednocześnie o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Problemem prawnym, który wymagał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia prawidłowej wykładni prawa materialnego w postaci: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2020r., poz. 111, dalej jako "u.ś.r."). Istota sporu sprowadzała się bowiem do tego, czy ww. przepis (który stanowił podstawę wydania przez Burmistrza [...] decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony, a którego sposób wykładni został następnie zaakceptowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], winien podlegać wyłącznie wykładni literalnej, czy też możliwe w tym przypadku były inne sposoby jego wykładni.
Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania Z.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - Panią H. K.. W decyzji tej Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wnioskowane świadczenie skarżącemu nie przysługuje z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ wskazał, że skarżący w 1999 r. został uznany za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i z tego tytułu pobiera rentę rolniczą, co na podstawie ww. przepisu wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z poglądem tym nie zgodził się jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który – jak wyżej wspomniano - uchylając decyzje organów obu instancji, stwierdził, że podziela w tej kwestii wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wykładnia ta zaś akcentuje potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni: celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd Wojewódzki zwrócił zatem uwagę na fakt, że świadczenie pielęgnacyjne - od 2014 r. – jest wyższe kwotowo od otrzymywanej przez uczestnika postępowania renty rolniczej a zatem tylko złożona wykładnia powołanego wyżej przepisu, w ocenie Sądu I instancji, pozwalałaby na realizację konstytucyjnych zasad określonych w art. 32 ust. 1, art. 2, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie ustawy zasadniczej).
W związku z tym, odnosząc się powoływanego w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), Sąd Wojewódzki zgodził się wprawdzie z organem, iż jest to wyrok zakresowy, dotyczący opiekunów osób niepełnosprawnych, mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a więc odnoszący się do innego rodzaju renty, niż ta, którą pobierał uczestnik postępowania, jednak - zdaniem Sądu I instancji - nie można było znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych spośród nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie było niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto Sąd wskazał, że przy wykładni omawianego przepisu należało mieć również na względzie, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje zaś, że cel ten nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany (sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej).
W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego – organ winien w tym przypadku w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (czego dotychczas w ogóle nie uczyniono), a w dalszej zaś kolejności, w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, ponownie odnieść się do przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię w/w przepisu. Organ winien mieć przy tym na uwadze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec dwa poglądy co do samego sposobu wyboru jednego z omawianych świadczeń w sytuacji, kiedy wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty. Zgodnie z jednym z poglądów, w omawianym przypadku świadczenie pielęgnacyjne powinno być wypłacane w pełnej wysokości po zawieszeniu prawa do emerytury (renty), a po myśli drugiego stanowiska – świadczenie winno być wypłacane w wysokości różnicy między wielkością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną rentą.
Z tym poglądem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podnosząc, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasna, a ustalenie norm prawnych z niej wynikających nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Z tych powodów – zdaniem skarżącego organu - możliwe było dokonanie wykładni w/w przepisu przy zastosowaniu wykładni literalnej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Skoro zaś ustawodawca – jak wywodziło Kolegium - postanowił, że osobom uprawnionym do (szeroko rozumianej) "renty" nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to dopóki taka regulacja obowiązuje - "powiększanie" kręgu osób uprawnionych do świadczenia o osoby pobierające rentę rolniczą, przy odwoływaniu się do pozajęzykowych reguł wykładni (np. na kanwie rozważań o zasadzie sprawiedliwości społecznej lub innych konstytucyjnych zasad objętych zaskarżonym wyrokiem), będzie prowadziło do rezultatów contra legem.
Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, do sytuacji uczestnika postępowania nie należało odnosić skutków, płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt SK 2/17, bowiem pobierana przez niego renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym była świadczeniem odrębnym, innym niż (opisywana w wyroku Trybunału) renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tak więc renta rolnicza nadal pozostawała świadczeniem "kolizyjnym", której pobieranie - w przeciwieństwie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy - wykluczało możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska Kolegium, gdyż opowiada się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd I instancji.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z w/w przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Niewątpliwie więc zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do renty nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, linia orzecznicza uległa zmianie i nie ogranicza się tylko do wykładni językowej, lecz ma na względzie również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał na dominujący w orzecznictwie pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat tej wykładni burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może bowiem okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.
W związku z powyższym, skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ów cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika, jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Kwota ta zaś była w tamtym okresie czasu niższa niż wysokość renty czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki stan utrzymywał się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie zostało podniesione do kwoty 1.583 zł. Aktualnie natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031) – jest zatem niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez uczestnika postępowania renty.
Niewątpliwie, intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1 a w/w ustawy wspomniane wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładania tego przepisu w oparciu o wykładnię językową prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej, dokonywanej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też aktualnie, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej omawianego przepisu, konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Takie też stanowisko jest obecnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w którym dodatkowo podkreśla się również konieczność uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu.
Z tych powodów, przyjdzie więc powtórzyć za Sądem Wojewódzkim, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Taką zaś cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym faktem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r.(sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Nie można również pominąć treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17 - Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał natomiast orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). Wprawdzie przy tym wyrok ten, jak słusznie wskazuje Kolegium, dotyczy innego rodzaju renty, niż ta, do której ma ustalone prawo uczestnik postępowania, jednak wywody zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku mogą stanowić dodatkową argumentację na poparcie przyjętej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. również w odniesieniu do renty rolniczej.
Oba te świadczenia odnoszą się bowiem do tej samej hipotezy normy prawnej zawartej w powyższym przepisie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku uczestnika postępowania. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Jak trafnie zatem podnosi się w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, publ. www.nsa.gov.pl), brak jest aktualnie przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, nie przemawia również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów, przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
W takiej więc sytuacji należy opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust.5 pkt 1 a) u.ś.r., wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym - jak słusznie wskazywał Sąd I instancji - w orzecznictwie tym pojawiły się rozbieżności w zakresie dotyczącym kwestii zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia "kolizyjnego" w kontekście sposobu realizacji tych świadczeń w sytuacji ich zbiegu. Aktualnie jednak dominuje stanowisko, a które akceptuje również skład orzekający, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby więc dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020, sygn. I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, a także z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20).
W powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano zatem uwagę, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie przyjęto, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art.
33. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 266, dalej jako u.s.r.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepisy każdej z ustaw regulują przy tym zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 33 ust. 4 u.s.r.). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rolniczej. Dojdzie wówczas do zawieszenie prawa do renty rolniczej (art. 34 u.s.r.), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choć renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien przy tym stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, przyjąć należało, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i słusznie uchylił decyzję obu organów.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podnieść trzeba, że był on o tyle niezrozumiały, iż podstawą uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji organu II i I instancji był tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z uznaniem, że doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego. Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia przez organy z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wyjaśnił jedynie, że uwzględnienie przyjętej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. będzie wymagało w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny, czy uczestnik postępowania spełnia przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co - z uwagi na zaakceptowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska - pozostaje dla organów wskazaniem aktualnym.
W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w pierwszej kolejności winny ustalić, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia (lub go nie podejmuje) w związku z opieką nad matką, a następnie - jeśli okaże się, że przesłanka ta została spełniona - uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego, powinny przede wszystkim poinformować skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia renty rolniczej skutkującej wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosowanej decyzji organu rentowego w tym zakresie, co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.