Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1245/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Nieruchomość położona w mieście [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 6,0992ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] i [...] od węzła [...] do węzła [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 2 lutego 2016 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz "A" odszkodowania w wysokości 1.722.771 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości i powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm. – dalej: "specustawy drogowej"), tj. o kwotę 86.138,55 zł a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Mister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o:
- 1) ustaleniu odszkodowania na rzecz "A" w wysokości 1.722.771 zł z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości;
- 2) odmowie powiększenia ustalonej w pkt 1 kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
- 3) ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na ww. nieruchomości w łącznej kwocie 253,00 zł, i przyznaniu tej kwoty na rzecz 9 podmiotów;
- 4) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 3 w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.
Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że podstawę do ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 maja 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Po przeanalizowaniu operatu organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się do podwyższenia wysokości odszkodowania Minister wskazał, że z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1 e terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.
Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości - "A" w dniu 30 grudnia 2015 r. Stosownie zatem do poczynionych wyżej uwag termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości uprawniający do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości upływał z dniem 29 stycznia 2016 r.
Dalej organ wywodził, że przy piśmie z dnia 5 maja 2016 r. pełnomocnik "A" przekazał Wojewodzie [...] pismo Rektora Wyższego "A" z dnia 8 stycznia 2016 r. skierowane do Biskupa Diecezjalnego, zawierające prośbę o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości oraz pismo Biskupa Diecezjalnego z dnia 11 stycznia 2016 r. zawierające zgodę na podjęcie wnioskowanej czynności. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] pismem z dnia 6 maja 2016 r., wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o przekazanie dowodów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie. W piśmie z dnia 18 maja 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto w piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. wskazano, że ww. pismo Rektora "A" z dnia 8 stycznia 2016 r. i pismo Biskupa Diecezjalnego z dnia 11 stycznia 2016 r. nie zostały przekazane Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Odnosząc się do ww. korespondencji organ odwoławczy stwierdził, że jej treść może wskazywać na istnienie po stronie byłego właściciela nieruchomości woli wydania jej inwestorowi w terminie uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania. Jednakże z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia. Zaś w ocenie organu odwoławczego, nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania.
Minister stwierdził, że przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z informacją GDDKiA, przekazanie wykonawcy prawa dostępu do nieruchomości nastąpiło w dniu 14 marca 2016 r., natomiast jako termin wejścia wykonawcy robót na teren budowy wskazano maj 2016 r. Powyższe zdarzenia nastąpiły po upływie terminu uprawniającego do podwyższenia ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości oraz inwestor nie podejmował próby przejęcia nieruchomości w terminach przewidzianych w art. 18 ust. 1e ustawy, to brak było podstaw do powiększenia należnej kwoty odszkodowania.
W skardze na powyższą decyzję "A" zarzuciło naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie nastąpiło wydanie przez skarżącego nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych;
- 2) art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niezbędną przesłanką, aby doszło do podwyższenia odszkodowania o 5% w myśl art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych jest pisemne zawiadomienie, w formie deklaracji o wydaniu nieruchomości, skierowane do Generalnego Dyrektora Dróg, pomimo braku poinformowania o takim wymogu skarżącego;
- 3) art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości, podczas gdy do wydania nieruchomości doszło w sposób dorozumiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę na fakt, że pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad została poinformowana o pismach: Rektora "A" z dnia 8 stycznia 2016 r. i Biskupa [...] z dnia 11 stycznia 2016 r. w przedmiocie wydania nieruchomości.
Sąd podzielił przy tym stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że treść korespondencji w sprawie wydania nieruchomości, tj. ww. pisma, chociaż mogą wskazywać na istnienie po stronie skarżących woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowią wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżącego, leżące poza sferą kognicji organu. Sąd przyznał rację organowi II instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania.
Zdaniem Sądu jakkolwiek podwyższenie odszkodowania jest obligatoryjne w razie spełnienia przesłanek, to brak jest powodów dla nakładania na organ obowiązku pouczania o powyższym. Jakkolwiek z zasady działania organów administracyjnych wynika obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jednak z uwagi na wyjątkowość instytucji obowiązek wykazania tej istotnej okoliczności w równym stopniu spoczywa na stronie, która winna z organem w tym zakresie współdziałać. Tymczasem, w ocenie Sądu, strona skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, ani nie udowodniła w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Sąd podkreślił, że okoliczność skierowania prośby o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości, stanowi niezaprzeczalnie o tym, że skarżąca miała świadomość w jaki sposób powinna się zachować. Okoliczność ta stoi w jawnej sprzeczności z twierdzeniami skarżących, że ich bierne zachowanie spowodowane było brakiem stosownego pouczenia przez organ. Jak wynika z pisma z dnia 11 stycznia 2016 r. podobną wiedzą miał także Biskup Diecezjalny.
Z tego względu, zdaniem Sądu, nie sposób skutecznie wywodzić, że doszło do naruszenia art. 8 i 9 K.p.a., tj. że naruszono zasadę zaufania do działań organów państwa tak poprzez niewłaściwe zawiadomienie, jak i braki w zawiadomieniu.
Ponadto z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, aby organ orzekający miał obowiązek informować strony decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej o treści przepisów tej ustawy w zakresie uprawnienia do uzyskania dodatkowej kwoty 5% wartości nieruchomości za jej wydanie w warunkach określonych w art. 18 ust. 1e tej ustawy. W art. 7 ust. 4 omawianej ustawy wskazano jedynie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. W art. 18 ust. 1e ustawy określono natomiast okoliczności, od zaistnienia których należy liczyć termin 30 dni na wydanie nieruchomości, które uprawnia do uzyskania dodatkowej kwoty odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości. Przy tak sformułowanej treści powołanych przepisów nie można zarzucić organowi administracji naruszenia obowiązku zawiadomienia stron o skutkach wynikających z art. 18 ust. 1e, skoro przepis art. 7 ust. 4, określający w przeszłości obowiązek takiego zawiadomienia, nie wskazywał, aby zawiadomienie to miało zawierać informację o treści powołanego art. 18 ust. 1e.
W ocenie Sądu nie można uchylić decyzji o ustaleniu odszkodowania w celu przyznania stronie dodatkowej kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e, tylko dlatego, że organ w ogóle nie wysłał do stron zawiadomienia o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, skoro zawiadomienie to nie musiało zawierać informacji o skutkach wynikających z art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Jakkolwiek bowiem zamieszczenie takiej informacji w omawianym zawiadomieniu można było rozważać ze względu na obowiązki organu administracji wynikające z art. 8 i art. 9 K.p.a., to jednak literalne określenie przez ustawodawcę zawartości zawiadomienia w art. 7 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyklucza możliwość skutecznego stawiania organowi zarzutu naruszenia tego przepisu w sposób powodujący uchylenie decyzji odszkodowawczej tylko z tego powodu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło "A", zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), poprzez uznanie, iż w świetle powyższego przepisu wola wywłaszczającego musi być uzewnętrzniona poprzez skierowanie do inwestora jednostronnego oświadczenia wyrażającego wolę wydania nieruchomości, lub poprzez podpisanie z inwestorem protokołu zdawczo - odbiorczego wydania nieruchomości, natomiast nie stanowi podstawy powiększenia odszkodowania o 5% sytuacja, gdy do wydania nieruchomości dochodzi w sposób dorozumiany;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a) art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nie naruszała przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, mimo iż organ nie rozpatrzył wnikliwie materiałów dowodowych, w szczególności pomijając fakt, że inwestor nie doznał ze strony właściciela gruntu żadnych przeszkód w zakresie realizacji procesu inwestycyjnego, co wskazywało na wydanie gruntu w sposób dorozumiany - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji nie był zobowiązany należycie i wyczerpująco poinformować skarżącego o przysługującym mu prawie do powiększenia należnego odszkodowania o 5% i warunkach skorzystania z tego prawa.
W rezultacie powyższych naruszeń błędnie oceniono prawo skarżącego do przyznania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
ewentualnie
- 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej zostały zakończone tożsame sprawy ze skarg "A". Dotyczyły one innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne i rozważania prawne były w nich wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1091/18 oraz z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1158/18. We wskazanych sprawach Sąd I instancji rozpoznając skargi "A" uchylił decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanego w nich stanowiska Sądu I instancji i uwzględnił skargi kasacyjne wniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa, uchylił zaskarżone wyroki i oddalił skargi.
W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez "A" również koncentrują się na możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Kwestią sporną jest zatem czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość należy powiększyć o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.
Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.
Przepis analizowanego art. 18 ust. 1e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.
Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.
Zasadnie przy tym Sąd I instancji ocenił, że treść korespondencji pomiędzy skarżącym "A" a Biskupem Diecezjalnym dotycząca wydania nieruchomości, chociaż może wskazywać na istnienie po stronie skarżącego woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowi wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżącego, leżące poza sferą kognicji organu. W piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. Rektor "A", powołując się na zawiadomienie Wojewody [...] o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa obwodnicy [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...]", wystąpił do Biskupa [...] o wyrażenie zgody na wydanie "właściwym organom" działek gruntu, które przeszły na własność Skarbu Państwa, w tym przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Biskup [...] taką zgodę wyraził i zobowiązał Rektora "A" "do wydania odpowiednim organom państwowym oraz innym uprawnionym podmiotom" nieruchomości stanowiących własność "A", które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.
Jak właściwie wywiódł Sąd I instancji pismo Biskupa Diecezjalnego z dnia 11 stycznia 2016 r. wyrażające zgodę i zobowiązujące do wydania nieruchomości nie zostało przekazane inwestorowi w terminie uzasadniającym powiększenie odszkodowania, a skarżący nie wykazał, aby w jakikolwiek inny sposób uzewnętrznił przed inwestorem w omawianym terminie wolę wydania nieruchomości.
Należy przyznać rację organowi II instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez skarżące "A". Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji.
Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie jest również zasadnym argumentem przemawiającym za powiększeniem odszkodowania o 5% okoliczność, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc jej zajęcie wymagało niewielkich środków. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania Skarbowi Państwa, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należny go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.
Z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Art. 11f specustawy określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie można czynić zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e ww. ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące "A" o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 K.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Jak stanowi art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.
Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 K.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 K.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1788/16).
Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania, służące powiększeniem należnego odszkodowania przewidzianego ustawą.
Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 8 i 9 K.p.a., a także art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2162/18 oraz I OSK 2163/18, w których odniesiono się do przesłanek uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania za działki stanowiące własność innych podmiotów – "B" oraz "C", przeznaczonych pod realizację tej samej inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy [...] z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...]". Wskazane orzeczenia zapadły w zbieżnym stanie faktycznym i prawnym, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. W ww. wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zawarte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pouczenie o treści art. 18 ust. 1e specustawy, a także oceniając analogiczną treść korespondencji pomiędzy stroną skarżącą a Biskupem [...] i zachowanie strony zobowiązanej do wydania nieruchomości uznał, że nieujawniona w żaden sposób wola przekazania przez byłego właściciela nowemu właścicielowi nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w powołanych orzeczeniach.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.