Uzasadnienie
I OSK 2183/14
Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. A.S. zwrócił się o podanie numerów telefonów służbowych, tj. stacjonarnego i komórkowego Ministra Sprawiedliwości, ponieważ nie może się skomunikować z ww. urzędnikiem.
W piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. Biuro Ministra Sprawiedliwości poinformowało A.S., że z Ministrem Sprawiedliwości można się skontaktować za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości, które zapewnia obsługę Ministra. Dane teleadresowe wszystkich departamentów i biur Ministerstwa Sprawiedliwości zostały wskazane w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem www.bip.ms.gov.pl (zakładka "Ministerstwo" – "Struktura organizacyjna"). Przedstawiono również sposób wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz skargi na funkcjonowanie sądów powszechnych, bądź innych jednostek nadzorowanych przez Ministra Sprawiedliwości. Wskazano ponadto, że informacje o stanie załatwianych spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej można uzyskać pod numerem telefonu (22) 52 12 628.
Z kolei skargi i wnioski można składać: osobiście w Biurze Podawczym Ministerstwa Sprawiedliwości, za pośrednictwem poczty na adres: Ministerstwo Sprawiedliwości Biuro Skarg i Wniosków Al. Ujazdowskie 11, 00-950 Warszawa; pocztą elektroniczną na adres: skargi @ms.gov.pl, za pośrednictwem faxu na numer (22) 23 90 655. Skargi i wnioski można również wnosić telefonicznie u pracownika dyżurnego Wydziału Skarg i Wniosków Biura Ministra – nr tel. (22) 2390 873 od poniedziałku do piątku 10:00-14:00. Informacje o stanie załatwianych spraw dotyczących skarg i wniosków można uzyskać pod numerami telefonów (22) 23 90 657; (22) 23 90 423; (22) 23 90 656; (22) 23 90 654.
Podkreślono, że telefony, z których korzysta Minister Sprawiedliwości, są przeznaczone przede wszystkim do kontaktów z Prezesem Rady Ministrów, szefami pozostałych resortów, a także przedstawicielami innych instytucji państwowych. Ze względów bezpieczeństwa numery te nie mogą być udostępniane osobom postronnym.
Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. A.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do podania numerów telefonów służbowych stacjonarnego i komórkowego, pod którym "organ jest osiągalny i telefony odbiera".
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że numery telefonów służbowych Ministra Sprawiedliwości nie mają charakteru informacji publicznej. Numery te są jedynie narzędziem w wykonywaniu obowiązków nałożonych na Ministra Sprawiedliwości, służą zatem do komunikowania się z innymi organami w Polsce i za granicą w każdym, wybranym lub wymuszonym okolicznościami, czasie. Podanie do publicznej wiadomości takich numerów telefonów mogłoby doprowadzić do szeregu negatywnych skutków, łącznie z zablokowaniem.
W ocenie Sądu I instancji żądanie skarżącego nie sprowadza się w istocie do uzyskania dostępu do numerów telefonów jako zbioru cyfr, ale dostępu do kontaktu z określoną osobą – Ministrem Sprawiedliwości. Tymczasem dostęp ten z uwagi na charakter urzędu, a przede wszystkim liczne obowiązki państwowe, nie jest faktycznie możliwy – ani czasowo, ani logistycznie.
Zadania związane z udostępnianiem obywatelom kontaktu we wszystkich sprawach mieszczących się w zakresie działania Ministra Sprawiedliwości sprawuje Ministerstwo Sprawiedliwości. Ministerstwo Sprawiedliwości udostępnia też informacje publiczne związane z działalnością Ministra Sprawiedliwości w sposób przewidziany w art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., tj. w BIP oraz na wniosek zainteresowanej osoby. W tym celu prowadzona jest strona internetowa.
Zatem Minister Sprawiedliwości nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku A.S. o udostępnienie żądanej informacji. Skoro bowiem żądane numery nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów, co też uczynił.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. skargę kasacyjną wniósł A.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że służbowe numery telefonów Ministra Sprawiedliwości są jedynie narzędziem w wykonywaniu obowiązków nałożonych na Ministra Sprawiedliwości i nie mają charakteru informacji publicznej;
2/ art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji pojęcia "informacja publiczna", polegającą na odwołaniu się przez Sąd I instancji do pozaustawowych przesłanek utylitarnych, tj. zagrożenia dla działania Ministra Sprawiedliwości, wynikającego z udostępnienia jego służbowego nr telefonu, w sytuacji gdy z ww. przepisów nie wynika kryterium, które pozwalałoby na różnicowanie informacji na temat organów administracji publicznej z uwagi na zasady słuszności lub użyteczności - co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania za informację publiczną informacji na temat służbowych numerów telefonów Ministra Sprawiedliwości;
3/ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieudostępnienie skarżącemu żądnej informacji, pomimo że informacja na temat numerów telefonów służbowych Ministra Sprawiedliwości stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości i zobowiązanie go do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia zapadłego w niniejszej sprawie, poprzez udostępnienie ww. informacji lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w części, polegającej na sporządzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej oraz udziale w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Konstytucja, w przywołanym w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według art. 61 ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (art. 61 ust. 3). Natomiast stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06).
Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 9 stycznia 2013 r. nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Podanie numerów służbowych telefonów (komórkowego i stacjonarnego) Ministra Sprawiedliwości nie jest objęte prawem obywatela do uzyskania informacji publicznej. Informacja o numerach telefonów służbowych odnosi się niewątpliwie do narzędzi, jakimi posługuje się organ w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Numery służbowych telefonów służą do kontaktów przy wykonywaniu zadań nałożonych na Ministra Sprawiedliwości. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy numery te dotyczą telefonu komórkowego, czy stacjonarnego. Rozróżnienie to jest bowiem jedynie pochodną rozwiązań technicznych, umożliwiających w większym (telefon komórkowy), bądź mniejszym (telefon stacjonarny) zakresie zadanie te realizować. Posługiwanie się tymi numerami (w szczególności jeśli chodzi o telefon komórkowy) pozwala na kontaktowanie się z Ministrem Sprawiedliwości w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania osobie sprawującej funkcję Ministra Sprawiedliwości. Potraktowanie tych danych (a więc numerów służbowych telefonów) jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie jej do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Żądana we wniosku skarżącego informacja stanowi jedynie informację o narzędziach, które służą do użytku wewnętrznego. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p.). Niewątpliwie nie mieści się ona w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych. Informacja, której domaga się skarżący, w istocie nawet nie odnosi się do zasad korzystania z narzędzia, jakim jest służbowy telefon. Znajomość numeru telefonu służbowego, jako środka technicznego będącego w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości, nie jest źródłem wiedzy w tak przedstawionym zakresie problematyki dotyczącej zasad funkcjonowania podmiotu i trybu jego działania (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 maja 2014 r., II SAB/Wa 434/13, z dnia 28 maja 2014 r., SAB/Wa 527/13, i z dnia 18 września 2014 r., II SA/Wa 523/14).
Skarżący, jako obywatel, nie jest pozbawiony kontaktu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawach, które mieszczą się w zakresie działania organu. W skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. wskazano, że za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości, zapewniającego obsługę samego Ministra, można skontaktować się z Ministrem i podano cały szereg środków, za pomocą których można to uczynić (zarówno numery telefonów i faxów odpowiednich departamentów, jak i adresy pocztowe i mailowe).
Podkreślić raz jeszcze należy, że czym innym jest informacja o zasadach korzystania z określonego narzędzia służącego do wykonywania realizacji zadań służbowych publicznych - telefonu służbowego finansowanego ze środków publicznych, a czym innym uzyskanie dostępu do określonego numeru telefonu, który nie jest przeznaczony do powszechnego użytku jako sposób komunikacji z daną jednostką organizacyjną.
Skoro informacja dotycząca podania numerów służbowych telefonów Ministra Sprawiedliwości nie podlegała rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawidłowo także Sąd I instancji przyjął, że organ nie pozostaje w bezczynności. W takiej bowiem sytuacji organ nie miał obowiązku udostępnienia ich w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, ani też nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów. Dlatego zasadne było stanowisko Sądu I instancji, że sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest po stronie organu bezczynności.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.