Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 97/17 oddalił skargę K.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 10 lipca 2017 r. skarżąca, na podstawie art. 2 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w Państwa urzędzie oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce oraz pneumokokom ?
- 2. jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne ? z podziałem na ilość i rodzaje,
- 3. czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne ?
- 4. z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują ?
- 5. od którego roku dane te są gromadzone ?
- 6. czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy ?
- 7. czy odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne ?
- 8. czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych ?
- 9. czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień, wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ?
- 10. czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., została już skierowana skarga do ETPCz ?
Przy piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] udzielił odpowiedzi na złożony wniosek.
W takich okolicznościach K.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu. Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo rozpoznał jej wniosek, gdyż nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 5: kiedy (od jakiej daty) prowadzony jest rejestr NOP. W otrzymanej odpowiedzi organ wskazał jedynie na ogólną informację od kiedy został wprowadzony rejestr monitorowania NOP w obecnej formie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odpowiedzi na pytanie oznaczone numerem 5 udzielił w wystarczającym zakresie. Ponadto w jego ocenie skarżąca we wniesionej skardze dokonała modyfikacji tego pytania, doprecyzowując go o datę.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku. Skarżąca kwestionuje jednak prawidłowość odpowiedzi na pytanie 5. Zdaniem Sądu, niewątpliwie w skardze skarżąca zmodyfikowała treść swojego zapytania. Ta zmiana i wcześniejsza odpowiedź na inaczej zredagowane pytanie nie może być jednak przedmiotem oceny. Pytanie zawarte w pkt. 5 wniosku brzmiało: "od którego roku dane te są gromadzone". W punkcie pierwszym wniosku zapytano o liczbę odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w urzędzie adresata i całej Polsce, wymieniając poszczególne jednostki chorobowe, oraz jaki charakter miały niepożądane odczyny poszczepienne i czy wystąpiły przypadki śmiertelne. Organ na pytanie 5 odpowiedział, że "dane dotyczące zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych gromadzone w obecnej formie wynikają z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r., natomiast wszelkie pytania dotyczące ogólnopolskich danych na temat niepożądanych odczynów poszczepiennych proszę kierować do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w Warszawie, ww. instytucja prowadzi ogólnopolski rejestr NOP." W ocenie Sądu, udzielona odpowiedź przez odwołanie się do wymienionych aktów prawnych jest właściwym wypełnieniem obowiązku określenia terminu.
Akty prawne wchodzą w życie w ustawowo określonych terminach, zatem wskazanie, że dane są gromadzone w obowiązującej formie z przywołaniem konkretnych aktów pozwala na uznanie, że termin został określony. Termin nie musi być wskazany przez podanie konkretnej daty. Może on być wyrażony w inny sposób i wynikać z określonych konkretnie zdarzeń prawnych, czy innych okoliczności pozwalających na identyfikację konkretnej daty. Zatem organ wypełnił obowiązek udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie w dostateczny sposób. W konsekwencji brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się K.B., która wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, nie stwierdzając naruszeń prawa procesowego i materialnego;
- 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, podczas gdy na pytanie nr 5 organ nie udzielił odpowiedzi.
- II. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj.:
- 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej, podczas gdy skarżącej nie udzielono informacji;
- 2. art. 13 ust. 1 oraz 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie odpowiedział na pytanie 5.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że system monitorowania niepożądanych odczynów poszczepiennych w Polsce funkcjonuje od drugiej połowy lat 90, a dokładnie od 1996 r. Organ zaś w odpowiedzi na pytanie nr 5 wskazuje, iż dane dotyczące zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych wynikają z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowa dnia 21 grudnia 2010 r., tym samym sugerując, iż dopiero od 1 stycznia 2009 r. te dane są gromadzone. Biorąc pod uwagę fakt, iż wniosek był skierowany do konkretnego organu, więc dotyczył jego działalności, zatem organ miał obowiązek wskazania, od którego roku gromadzi dane o niepożądanych odczynach poszczepiennych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że pomimo oznaczenia zakresu zaskarżenia jako całości wyroku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut ogranicza się jedynie do pytania nr 5 przedstawionego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko zatem w zakresie tego pytania i ustalenia, czy organ udzielił na nie odpowiedzi została przeprowadzona kontrola kasacyjna skarżonego wyroku. Pozostałe pytania przedstawione we wniosku jako niezaskarżone nie były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis ten jest normą ustrojową określającą zakres sądowej kontroli administracji publicznej, a nie przepisem postępowania. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności.
Natomiast art. 3 P.p.s.a. określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Co do zasady również powołany art. 3 § 2 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa jedynie zakres orzekania. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem. Zatem dla skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, powołując się na naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. należy podać jednocześnie inne przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zostały naruszone w trakcie rozpoznania skargi. Formułując powyższy zarzut skarżący kasacyjnie nie poczynił żadnych odniesień do uchybień przepisom procesowym, jakich miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji. Brak tych powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a.
Jednocześnie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji zrealizował określoną przez ustawę kontrolę administracji publicznej, gdyż sprawa niniejsza należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, który dokonał kontroli legalności działania organu oraz zastosował jedną z instytucji określonych w ustawie, a mianowicie środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji przedstawioną w uzasadnieniu wyroku, nie oznacza, że zaskarżonym wyrokiem naruszono powyższe przepisy. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że funkcja kontrolna sądu jest realizowana jedynie wówczas, gdy jego orzeczenie jest zgodne z oczekiwaniem strony wnoszącej skargę. Taka zaś teza jest niemożliwa do zaakceptowania. To czy ocena legalności działania organu była prawidłowa czy błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. Dlatego przywołanie powyższych przepisów w podstawie kasacyjnej było oczywiście bezzasadne.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Przytoczone normy są tzw. przepisami wynikowymi o ogólnym (blankietowym) charakterze. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiej regulacji zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził bezczynności organu, to nie można Sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 151 P.p.s.a., zarzucić jego naruszenia, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej.
Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o zaistniałej bezczynności i jej charakterze w niniejszej sprawie wymagała powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów P.p.s.a. z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co dyskwalifikowało zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a.
Przypomnieć należy, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie był art. 151 P.p.s.a. Sąd mógł zastosować art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jedynie w przypadku, w którym by skargę uwzględnił. Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że jej skarga była zasadna, nie było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności zarzucono błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że udzielona skarżącej informacja na pytanie nr 5 nie została udzielona zgodnie z wnioskiem.
W przypadku, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę wniosku. W sprawie zatem kluczowe znaczenie ma treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten wyznacza zakres żądanej informacji, zaś sposób reakcji podmiotu, do którego wniosek ten został skierowany stanowi o ewentualnej bezczynności w jej udostępnieniu.
Skarżąca kasacyjnie we wniosku z dnia 10 lipca 2017 r. w pytaniu nr 5 wystąpiła o udzielenie informacji: "Od którego roku gromadzone są dane o odnotowanych niepożądanych odczynach poszczepiennych?".
Organ na tak postawione pytanie udzielił odpowiedzi o następującej treści: "Dane dotyczące zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych gromadzone w obecnej formie wynikają z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r., natomiast wszelkie pytania dotyczące ogólnopolskich danych na temat niepożądanych odczynów poszczepiennych proszę kierować do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w Warszawie, ww. instytucja prowadzi ogólnopolski rejestr NOP."
Z tak sformułowanej odpowiedzi wynika, że od dnia wejścia w życie wskazanych aktów prawnych organ gromadzi dane o niepożądanych odczynach poszczepiennych w obecnej formie. Udzielona odpowiedź jest adekwatna do wniosku. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że termin nie musi być wskazany przez podanie konkretnej daty. Może on być wyrażony również w inny sposób i wynikać z określonych konkretnie zdarzeń prawnych, czy innych okoliczności pozwalających na identyfikację konkretnej daty. Z treści skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżąca nie miała problemu z określeniem tej daty. Zatem organ wypełnił obowiązek udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie w dostateczny sposób. Udzielona odpowiedź czyni tym samym zadość obowiązkowi podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, tj. udzielenia w formie czynności materialno - technicznej, informacji zgodnej z wnioskiem.
Jeżeli natomiast strona chciała uzyskać bardziej szczegółowe informacje, tj. od jakiej daty prowadzony jest rejestr NOP, to mogła to uczynić w reakcji na udzieloną jej odpowiedź, czego jednak nie zrobiła. Sprecyzowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, czy jego modyfikacja na etapie postępowania sądowego, jak to uczyniła w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, w tym nie mogło być uwzględnione przy ocenie działań organu. Pismo procesowe (skarga), w którym doprecyzowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowane było bowiem do Sądu, a nie do organu, a ponadto nie było objęte pierwotnym wnioskiem. Takie zachowanie skarżącej kasacyjnie, która bez podjęcia próby wyjaśnienia zakresu żądanych informacji składa skargę na bezczynność organu, poddaje w wątpliwość ocenę, czy jej intencją było uzyskanie wiedzy w żądanym zakresie.
Reasumując tę część rozważań, wskazać należy, że organ udzielił pełnej informacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej z treści pytania nie wynika, że jego celem jest uzyskanie szczegółowych informacji. Pytanie to było sformułowane ogólnie i taka też była odpowiedź organu.
Z powyższych względów należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za nieusprawiedliwiony.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W myśl natomiast art. 14 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (...).
Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności organu, bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. Istotny wpływ na rodzaj wydawanego rozstrzygnięcia ma zatem bieg wydarzeń, które nastąpiły już w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego. Dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności, a przy tym dla końcowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, istotne znaczenie miało ustalenie kiedy organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji. Brak bezczynności organu w dacie wniesienia skargi prowadzi bowiem do oddalenia skargi na bezczynność.
Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że skarżącej została udzielona informacja na pytanie nr 5 w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (co zostało wyżej wykazane). Udostępnienie żądanej informacji nastąpiło w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie pozostawał bezczynny w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Tym samym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.