Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 511/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy W. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkół, uchylając zaskarżoną opinię.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Uchwałą z dnia 22 lutego 2012 r. Rada Miejska w W. wyraziła zamiar włączenia z dniem [...]. września 2012 r. Gimnazjum im. [...] W. w W. do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego im. [...] w W. Pismem z dnia 22 marca 2012 r. zwrócono się do [...] Kuratora Oświaty w K. o wydanie opinii w tej sprawie.
Zaskarżoną opinią [...] Kurator Oświaty w K. zajął negatywne stanowisko odnośnie włączenia Gimnazjum do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina W. wniosła o uchylenie powyższej opinii, zarzucając jej ogólnikowość i dowolność.
Odpowiadając na skargę, [...] Kurator Oświaty w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku podstaw do wydania pozytywnej opinii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że charakter prawny opinii kuratora oświaty o połączeniu szkół placówek oświatowych, o których mowa w art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jest w orzecznictwie jednolicie kwalifikowany jako akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, wykonywany w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i dlatego do opinii odnosi się regulacja z art. 89 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z nim, jeżeli prawo uzależnia rozstrzygnięcie organu gminy od jego zaopiniowania przez inny organ (w tym wypadku kuratora oświaty), to zajęcie przez ten organ stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni.
Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za podjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Termin z art. 89 ust. 1 ustawy samorządowej ma zatem charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznie 2012 r. o sygn. akt I OSK 1970/11, publ. LEX nr 1107469). Jest to więc termin nieprzekraczalny i nieprzywracalny, po upływie którego organ nadzoru nie może już skutecznie wyrazić odmiennego stanowiska w stosunku do przedłożonego przez gminę. WSA w Gliwicach stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło właśnie do przekroczenia omawianego terminu, gdyż uchwała o zamiarze włączenia Gimnazjum do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego została doręczona [...] Kuratorowi Oświaty w dniu 22 marca 2012 r., co wynika z prezentaty tego organu naniesionej na piśmie Burmistrza W. z tego samego dnia. Tak więc termin do zaopiniowania uchwały upłynął z dniem 5 kwietnia 2012 r., podczas gdy zaskarżona opinia została sporządzona dopiero w dniu [...].
Zdaniem Sądu, nie miał przy tym znaczenia dla zachowania terminu obieg dokumentów w ramach Kuratorium Oświaty, a w szczególności przekazanie sprawy do załatwienia Delegaturze Kuratorium w [...] bowiem zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, w imieniu wojewody zadania i kompetencje wykonuje kurator oświaty, a kierownik delegatury działa jedynie z upoważnienia kuratora (art. 32 ust. 3 tej ustawy).
Dlatego też, przyjmując, że wydanie zaskarżonej opinii było spóźnione i nastąpiło z naruszeniem art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 1 i 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosując art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną opinię.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył [...] Kurator Oświaty w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 98 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 89 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że opinia kuratora oświaty jest aktem nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, gdy tymczasem jest to inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podejmowany na podstawie art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty.
W kontekście powyższego postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarga Gminy W. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z tej przyczyny, że nie została poprzedzona obligatoryjnym wezwaniem [...] Kuratora Oświaty w K. do usunięcia naruszenia prawa, jakie jest wymagane w przypadku innych aktów z zakresu administracji publicznej, zważywszy że opinia kuratora podejmowana w trybie art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty stanowi inny akt, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty wskazuje, że kurator oświaty, wydając opinię w przedmiocie połączenia szkół w zespół, odnosi się do warstwy stricte merytorycznej zamiaru połączenia placówek szkolnych w zespół, przedstawiając w tym zakresie motywy swego stanowiska, w ogóle nie zajmując się warstwą formalno – prawną, jako że w tym zakresie kompetencje przysługują wojewodzie, który bada zgodność podjętych uchwał z prawem, nie bada ich natomiast w zakresie stricte merytorycznym. Do kuratora oświaty należy jedynie opiniowanie powyższego zamiaru, toteż brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 98 ust. 1 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Natomiast w art. 89 ustawa ta przewiduje tryb postępowania w sprawach, w których prawo uzależnia możność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania.
Przepis art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uzależnia możliwość połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Nie powinno budzić wątpliwości, że opinia kuratora oświaty nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, nie jest też innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Te bowiem akty lub czynności charakteryzują się tym, że:
- 1) nie mają charakteru decyzji, czy postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym,
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnego podmiotu,
- 3) muszą mieć charakter publicznoprawny,
- 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Opinia kuratora oświaty nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu, a nadto jej niewydanie nie może powodować wniesienia skargi na bezczynność organu, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zgodnie z art. 89 ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli prawo uzależnia rozstrzygnięcie organu gminy od jego zaopiniowania przez innym organ (w tym wypadku kuratora oświaty), to zajęcie przez ten organ stanowiska powinno nastąpić nie później, niż w ciągu 14 dni. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za podjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę.
Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 7 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie zwraca się uwagę na rozbieżność między sformułowaniem użytym przez ustawodawcę w ustawach samorządowych i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem, czy pojęcia "rozstrzygnięcie organu nadzorczego" i "akty nadzoru" mają taki sam zakres semantyczny. W literaturze prawa samorządowego podaje się, że pojęcie "akty nadzoru" jest szersze w stosunku do pojęcia "rozstrzygnięcie nadzorcze" i obejmuje również stanowisko zajęte w trybie art. 89 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, w tym polegające na wyrażeniu opinii (vide: A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2009, s. 38-39; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 96; por. K. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 719, 722). Wywodzić więc można, że opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, o których mowa w art. 62 ww. ustawy o systemie oświaty, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kurator oświaty – jako organ nadzoru pedagogicznego – wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ww. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2087/11, publ. LEX nr 1126275).
Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skarga w niniejszej sprawie winna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej złożeniem. Skoro bowiem opinia kuratora oświaty nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie ma do niej zastosowania art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uchylając zaskarżoną opinię [...] Kuratora Oświaty w K., Sąd I instancji stwierdził, że wydanie opinii było spóźnione i nastąpiło z naruszeniem art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 1 i 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Jednak w tym względzie autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnych zarzutów kasacyjnych – ani w podstawach, ani w ich uzasadnieniu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zaskarżonego orzeczenia w tym aspekcie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.