Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", wyrokiem z 29 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1021/21 oddalił sprzeciw E.P. i B.D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej jako "Minister", z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w powiecie [...], w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą współwłasność J.M. (w udziale [...] części) oraz E.P. i B.D. (w udziale [...] części na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej).
Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki w łącznej kwocie [...] zł. Wojewoda powołał się na sporządzony przez J.L., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", operat szacunkowy z 20 kwietnia 2020 r.,. Wojewoda zauważył także, że w toku postępowania byli właściciele nieruchomości przedłożyli jako dowód, sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. operat szacunkowy, jednak w jego ocenie operat ten nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie.
W odwołaniu od powyższej decyzji E.P., B.D. i J.M. podnieśli zarzut nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, jak również brak poddania tego operatu pod kontrolę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz jego lakoniczną ocenę przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W swoim rozstrzygnięciu organ powołał się na treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), dalej jako "u.g.n.", a także przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej jako "Rozporządzenie", a następnie wyjaśnił, że operat szacunkowy jako dowód stanowiący podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania - stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a. - podlega ocenie przez organ administracji. Minister podkreślił, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona przy ul. [...], dla której - jak zaznaczył biegły - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. przyjmuje następujące ustalenia: część nieruchomości położona jest na terenie oznaczonym symbolem 8KDW - drogi wewnętrzne, a część – symbolem m1KDS - tereny komunikacji - droga klasy ekspresowej.
Celem określenia wartości nieruchomości dokonano analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne położonych na terenie powiatu piaseczyńskiego, będących przedmiotem, transakcji w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Dalej organ wskazał, że jego zdaniem, operat przyjęty przez organ pierwszej instancji za miarodajny zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Zaznaczył, że punktem wyjścia dIa określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne.
Minister wyjaśnił przy tym, odwołując się m.in. do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej jako "u.d.p.", że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na rożne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Zdaniem organu powyższe uchybienie stanowi także naruszenie art. 134 u.g.n., wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Mając zaś na uwadze stwierdzone uchybienia w operacie, Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów formułowanych względem niego przez strony. Analogiczne zastrzeżenia Minister skierował w stosunku do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.L., sporządzonego na zlecenie dotychczasowych właścicieli.
E.P. i B.D. wnieśli od powyższej decyzji sprzeciw, zarzucając jej podjęcie mimo braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo, zastrzeżenia Ministra budził fakt, że pominięto w nim opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych,
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że wadliwość operatów dostrzeżona przez organ odwoławczy dotyka podstawowych założeń, jakie zostały przyjęte przez rzeczoznawców. Sąd ten zgodził się przy tym z twierdzeniem, że kwestia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej determinuje dobór nieruchomości porównawczych, a tym samym wywiera wpływ na wartość ustalanego odszkodowania, co wynika z § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Z tego względu, zdaniem WSA, okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały uwzględnienia, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] położone są w części na obszarze oznaczonym symbolem 8KDW - drogi wewnętrzne, a w części symbolem 1KDS - teren komunikacji - droga klasy ekspresowej.
Choć w obu operatach okoliczność powyższa została dostrzeżona, to nie znalazła dalszego odzwierciedlenia w wyodrębnieniu próby nieruchomości porównawczych – oba operaty dokonywały wyceny całej nieruchomości, jakby w całości była ona przeznaczona w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, pod drogi publiczne. W ocenie WSA dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w istotnej części budził zatem uzasadnione wątpliwości w zakresie spełnienia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. W zaistniałych okolicznościach niezbędnym było ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była rożnym przeznaczeniem, a następnie dokonanie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne, mając przy tym na uwadze tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. WSA wskazał, że uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a.
Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili:
- 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie treści 136 § 2 k.p.a., w kontekście oceny braku przesłanek do wydania przez Ministra decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.,
- 2) naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.),dalej jako "p.p.s.a." oraz
- 3) pominięcie wniosku Skarżących o nałożenie grzywny na organ oraz wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o (1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź uchylenie w całości wydanego przez Sąd orzeczenia, poprzez zobowiązanie Ministra do rozpoznania sprawy w sposób określony w art. 136 § 2 k.p.a., tj. zgodnie z żądaniem stron, wywiedzionym w odwołaniu od decyzji Wojewody wraz z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (tj. rozpoznania wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych), (2) wymierzenie - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - Ministrowi grzywny w wysokości 10.000 zł, w związku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, tj. poprzez rażące naruszenie obowiązku działania zgodnie z treścią art. 136 § 2 k.p.a., a także (3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
W tak ustalonych granicach rozpoznania skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. oraz art. 136 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, poglądu przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być rozpatrywane samoistnie, a ich treść powinna być interpretowana z uwzględnieniem norm wynikających z art. 136 k.p.a., który reguluje dopuszczalność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy.
Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, czy z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21)
Przenosząc treść powyższych spostrzeżeń na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący przedstawili konkurencyjny operat szacunkowy dotyczący nieruchomości objętej postępowaniem, a także wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W sytuacji takiej organ odwoławczy dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznając wadliwość operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie organu pierwszej instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że kontroperat przedstawiony przez skarżących z powodu stwierdzonych w nim wad oraz faktu sporządzenia przez biegłego niepowołanego przez organ prowadzący postępowanie był nieprzydatny do rozpatrzenia sprawy miał zatem dopuszczoną przepisami postępowania możliwość samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego przez zlecenie przygotowania dodatkowego operatu szacunkowego.
Zauważyć przy tym należy, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że postępowanie przed organem drugiej instancji nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności odwołania, ale polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, której zakres został wyznaczony decyzją organu pierwszej instancji. Skoro zatem na skutek wniesienia odwołania zakres sprawy administracyjnej nie uległ zmianie, a strona kwestionuje jedynie prawidłowość ustaleń organu mającą wpływ na wydane rozstrzygnięcie i przedstawia przeciwdowody domagając się jednocześnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, to organ ten był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego, dokonania jego oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez wyznaczonego przez organ pierwszej instancji biegłego był wadliwy w stopniu uniemożliwiającym jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania przysługującego skarżącym.
Biegły sporządzający ten operat nie ustalił bowiem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie określił w jakiej części nieruchomość będzie wykorzystywana na drogę publiczną, a w jakiej na drogi wewnętrzne o innej wartości od dróg publicznych, co zdaniem organu odwoławczego miało decydujące znaczenie dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania. W sytuacji takiej, nie dysponując niezbędną, specjalistyczną wiedzą pozwalającą na ustalenie proporcji tych dróg w szacowanej nieruchomości i określenie wartości nieruchomości ze względu na planowane przeznaczenie jej części zobowiązany był zlecić sporządzenie odrębnego operatu szacunkowego wolnego od tych wad a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie tego przepisu czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.
W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw z art. 64b § 1 i art. 182 § 2a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie wskazać należy, że w analogicznej sprawie z udziałem stron niniejszego postępowania wydany został wydany wyrok z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21, na mocy którego również uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji i decyzję kasatoryjną organu odwoławczego. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu w sprawie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy.
Wniosek o wymierzenie organowi grzywny Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., nie dostrzegając w działaniach Ministra uchybień, które uzasadniałyby zastosowanie wskazanej w tym przepisie sankcji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że możliwość orzeczenia wspomnianej grzywny została pozostawiona uznaniu sądu orzekającego w sprawie. W ocenienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia sama w sobie wymierzenia grzywny, a do jej nałożenia niezbędne jest wystąpienie w sprawie dodatkowych okoliczności, które przemawiałyby za wymierzeniem tej dodatkowej dolegliwości.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.