Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 723/12 oddalił skargę B. B., I. B., M. B., G. K., L. K., K. L. i P. L. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 11 czerwca 2012 r. nr... w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. nr... zatwierdził, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn"), podział nieruchomości w ten sposób, że:
- – działkę nr... o powierzchni 0,8225 ha podzielono na działki: nr... o pow. 0,6465 ha, nr... o pow. 0,0880 ha, nr... o pow. 0,0880 ha,
- – działkę nr... o pow. 0,3499 ha podzielono na działki: nr... o pow. 0,1166 ha, nr... o pow. 0,1167 ha,... o pow. 0,1166 ha,
- – działkę nr... o pow. 0,4193 ha podzielono na działki: nr... o pow. 0,0963 ha, nr... o pow. 0,0958 ha, nr... o pow. 0,1011 ha, nr... o pow. 0,1261 ha.
Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. nr..., działając na podstawie art. 98a ugn, ustalił opłatę adiacencką w kwocie 23.118,75 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wywołanej jej podziałem oraz zobowiązał skarżących do jej wniesienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 11 czerwca 2012 r. nr... uchyliło decyzję organu I instancji oraz ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 6.124,50 zł, zobowiązując skarżących do uiszczenia po 874,93 zł od przypadającego udziału we współwłasności wynoszącego 1/7 część. Organ stwierdził, że zarówno z decyzji podziałowej z dnia 16 sierpnia 2010 r., jak i z dokumentacji zgromadzonej przez organ w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, a także z samego sposobu podziału nieruchomości, nie wynikało, aby podział był dokonywany w trybie art. 95 pkt 4 ugn, tj. w celu zniesienia współwłasności, a tylko w takim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 98a ust. 2 ugn, wyłączający obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej.
W ocenie Kolegium, istotne znaczenie miało jednak zniesienie współwłasności dokonane postanowieniem Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt..., którym Sąd orzekł o zniesieniu współwłasności nieruchomości o łącznej pow. 0,7692ha położonej w obrębie 21 miasta B., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek:...,...,...,...,...,...,.... Mając na względzie powyższe postanowienie, Kolegium nie uznało za uzasadnione wyjaśnienia stron, że zniesienie współwłasności dotyczy działek nr... i nr... o powierzchni 0,7692 ha i utworzenia z nich 7 działek.
W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że doszło do faktycznego, częściowego zniesienia współwłasności nieruchomości, w stosunku do działek oznaczonych przed podziałem numerami... i.... Nie ulega też wątpliwości, że dokonano podziału działki nr... o pow. 0,8225 ha na działki: nr... o pow. 0,6465 ha, nr... o pow. 0,0880 ha i nr... o pow. 0,0880 ha.
Organ wskazał, że bez względu na to, czy współwłaściciele mieli zamiar znieść współwłasność, czy też podziału dokonali w innym celu, po podziale nieruchomości doszło do faktycznego, częściowego zniesienia współwłasności w stosunku do działek nr:...,...,...,...,...,...,... o łącznej pow. 0,7692 ha. Kolegium uznało więc, że w tej części zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98a ust. 2 ugn wyłączającego zastosowanie ust. 1 powołanego artykułu, stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej. Przepisu tego nie można natomiast zastosować do pozostałej części nieruchomości oznaczonej numerami działek...,...,... o łącznej pow. 0,8225 ha i od tej części należy naliczyć opłatę adiacencką.
Dalej organ odwoławczy podniósł, że na zlecenie Prezydenta Miasta B. została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena przedmiotowej nieruchomości określająca jej wartości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca określiła wartości całej nieruchomości objętej podziałem, jednak ze względu na różne przeznaczenie wchodzących w jej skład działek, odrębnie określiła również wartości tych działek przed i po podziale dokonanym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 16 sierpnia 2010 r. Określając wartość działki nr... (przed podziałem) rzeczoznawca uwzględniła, że w dniu podziału w planie miejscowym położona była częściowo w terenach zieleni i częściowo w terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług. Po podziale nowopowstała działka nr... pozostała w terenach zielonych i w ocenie rzeczoznawcy podział nie spowodował wzrostu jej wartości.
Natomiast nowopowstałe działki nr... i... po podziale stanowią samodzielne działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w stosunku do tych działek nastąpił wzrost wartości na skutek podziału. Zgodnie z operatem wartość działki nr... wynosiła 312.632,00zł, natomiast wartość po jej podziale na działki:...,...,... wynosi 353.462,00zł. Różnica wartości wynosi więc 40.830,00zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w B. stawka opłaty wynosi 15% więc ustalona opłata adiacencką stanowi kwotę 6.124,50 zł, którą współwłaściciele zobowiązani są wnieść proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności nieruchomości. Jednocześnie Kolegium uznało, że sporządzony do celów ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia tej opłaty w stosunku do części nieruchomości.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. B., I. B., M. B., G. K., L. K., K. L. i P. L., zarzucając jej rażące naruszenie art. 93 ust. 1, ust. 4-5, art. 95 pkt 3-4 oraz art. 98a ust. 2 ugn.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając powyższą skargę wskazał, że do podziału działek o nr... i... będzie miał zastosowanie art. 95 pkt 4 ugn, który wyłącza ustalenie opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości w celu zniesienia jej nieruchomości, stosownie do art. 210 i 211 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, że podział działek nr... i..., na skutek czego powstało siedem działki o nr...,...,...,...,...,...,..., miał na celu zniesienie współwłasności ww. nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 września 2011r. w przedmiocie zniesienia współwłasności, a w konsekwencji tego uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie był uprawniony do naliczenia opłaty adiacenkiej w stosunku do tych działek.
Za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżących, że podział działki o nr..., w wyniku którego powstały działki o nr...,... i..., również miał na celu zniesienie współwłasności i dlatego ustalenie opłaty adiacenckiej w stosunku do tych nieruchomości nastąpiło wbrew przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest bowiem podział działek o nr...,... i..., natomiast kwestie wcześniejszych podziałów nieruchomości, na skutek których zostały wydzielone ww. działki oraz nastąpiło przejęcie części nieruchomości pod drogi publiczne nie mają w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Istotne jest natomiast, że zatwierdzony w decyzji Prezydent Miasta B. z dnia 16 sierpnia 2010r. podział nieruchomości został oparty na podstawie art. 93 ust. 1 ugn, a sporna działka o nr... (po podziale działki o nr...,... i...) nadal pozostaje we współwłasności skarżących.
W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, w którym określono wartości całej nieruchomości objętej podziałem, z zaznaczeniem, że ze względu na różne przeznaczenie wchodzących w jej skład działek, odrębnie określono również wartości tych działek przed i po podziale nieruchomości dokonanym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 16 sierpnia 2010r. Określając wartość działki nr... (przed podziałem) uwzględniono, że w dniu podziału w planie miejscowym położona była częściowo w terenach zieleni i częściowo w terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług. Po podziale nowopowstała działka nr... pozostała w terenach zielonych i w ocenie rzeczoznawcy podział nie spowodował wzrostu jej wartości.
Natomiast nowopowstałe działki nr... i... po podziale stanowią samodzielne działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w stosunku do tych działek nastąpił wzrost wartości na skutek podziału. Zgodnie z operatem wartość działki nr... wynosiła 312.632,00zł, natomiast wartość po jej podziale na działki:...,...,... wynosi 353.462,00zł. Zastosowanie 15% stawki opłaty adiacenckiej ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w B. w stosunku do różnicy wartości działki przed i po podziale tj. 40.830,00zł, w konsekwencji dało kwotę opłaty adiacenckiej 6.124,50zł, którą współwłaściciele zostali zobowiązani do wniesienia proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze kasacyjnej K. L. i P. L. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 i 3, art. 93 ust. 1, ust. 4-5, art. 96 ust. 1-2, art. 98a ust. 1-2 ugn i art. 888 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie przepisów postępowania art. 6-10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Należy przyznać rację skarżącym kasacyjnie, że opłata adiacencka powinna dotyczyć nieruchomości, a nie tylko wybranych działek, co wynika jednoznacznie z treści art. 98a ugn. Jednakże w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia materialnoprawnej podstawy podziału przedmiotowej nieruchomości dokonanego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 16 sierpnia 2010 r., bowiem od tego zależała ocena zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokonanego jej podziałem. W ocenie organu odwoławczego, którą podzielił Sąd I instancji, podziału tego w odniesieniu do działek nr... i nr... dokonano na podstawie art. 95 ugn, natomiast podział działki nr... nastąpił na podstawie art. 93 ust. 1 ugn.
Skarżący kasacyjnie podnieśli natomiast, że również podział działki nr..., w wyniku którego powstały działki o nr...,... i..., miał na celu zniesienie współwłasności, stąd ustalenie opłaty adiacenckiej w stosunku do tych nieruchomości nastąpiło wbrew przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za błędne uznać należy zarówno stanowisko Sądu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak również stanowisko skarżących kasacyjnie. Z decyzji podziałowej z dnia 16 sierpnia 2010 r., jak i z dokumentacji zgromadzonej przez organ w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, a także z samego sposobu podziału nieruchomości, nie wynikało, aby podział był dokonywany w trybie art. 95 ugn, tj. w celu zniesienia współwłasności, a tylko w takim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 98a ust. 2 ugn, wyłączający obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. W podstawie prawnej ww. decyzji wskazano ponadto na przepis art. 93 ust. 1 ugn. Decyzja ta, jako zgodna z wnioskiem współwłaścicieli nieruchomości, nie została przy tym zaskarżona i stała się ostateczna z dniem 9 września 2010 r. Fakt, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt..., Sąd orzekł o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej numerami działek:...,...,...,...,...,...,..., pozostaje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wpływu na rozstrzygnięcie podziałowe podjęte rok wcześniej.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zarówno zaskarżony wyrok, jak również decyzja organu II instancji naruszają wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które skutkować winny ich uchyleniem. Stosownie jednak do treści art. 134 § 2 Ppsa Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 Ppsa będzie natomiast każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych z wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 980/12, LEX nr 1488028).
Mając na uwadze, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.