Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2226/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2023r., sygn. akt III SA/Kr 1877/22, oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 30 września 2022 r., znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 4 maja 2022 r., znak [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], orzekł o odmowie przyznania S. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. T., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 marca 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że niepełnoprawna Z.. T. wymaga opieki i pomocy innych osób, a wnioskodawca świadczy na rzecz matki usługi opiekuńcze polegające na zmianie pampersów, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, ubierania, karmieniu, podawaniu leków. Organ stwierdził, że sprawowana opieka przez wnioskodawcę jest konieczna i stała. W ocenie organu brak jest jednak związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, bowiem ostatnie zatrudnienie S. T. zakończyło się w dniu 31 października 2019 r. i od tego momentu pozostawał bez pracy, a niepełnosprawność w stopniu znacznym jego matki powstała dopiero w czerwcu 2020 r., tym samym rezygnacja ta nie miała związku z sytuacją zdrowotną matki.

Nadto organ wskazał, że niepełnosprawna ma jeszcze dwoje dzieci, na których w równym stopniu co na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny polegający m.in. na zabezpieczeniu jej pomocy, a osoby te nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś fakt, że pozostają one w zatrudnieniu, z tego obowiązku ich nie zwalnia. Organ wskazał, iż ciążący na rodzeństwu wnioskodawczyni obowiązek opieki i pomoc niepełnosprawnej matce osoby te mogą realizować w sposób pośredni poprzez zabezpieczanie usług opiekuńczych. Oprócz wskazanych wyżej okoliczności, które powodują, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, organ wskazał również na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej "u.śr."), która w przedmiotowej sprawie się nie ziściła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 30 września 2022 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w obecnej sytuacji prawnej nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Stwierdzono, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w wieku 81 lat nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie ustaleniu podlega także, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

SKO podało, że jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego, osoba wymagająca opieki (matka skarżącego), jest osobą w wieku 82 lat, zajmuje odrębne mieszkanie na I kondygnacji budynku, w którym mieszka również jej syn. Ma ona problemy z [...], dwa lata temu przeszła [...], w wyniku tego została zakwalifikowana do znacznego stopnia niepełnosprawności z oznaczonym symbolem 10-N – oznaczającym choroby neurologiczne. Od kiedy przeszła [...] w późniejszym okresie nie była hospitalizowana, pozostaje w stałym leczeniu na [...], na [...]. Podano, że niepełnoprawna porusza się o własnych siłach, nie wychodzi na zewnątrz sama ze względu na zawansowaną demencję – nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga częściowej pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Obecnie opieka sprowadza się do pomocy w: utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel), przygotowaniu i podaniu posiłków, przygotowaniu leków, prowadzeniu szeroko rozumianego gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zmiana pościeli).

Kolegium podało, że zakres wymienionych wyżej czynności ustalonych na podstawie wywiadu środowiskowego jest tożsamy z czynnościami wymienionymi przez S. T. w załączonym do wniosku "opisie czynności wykonywanych w ramach opieki", do których należy: pobudka, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel, obcinanie paznokci, moczenie nóg, utrzymanie higieny jamy ustnej), prowadzenie do toalety, zmiana pieluchomajtek przygotowanie posiłków, podanie leków, w razie potrzeby: transport, umawianie wizyt, opłacanie rachunków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskie, prasowanie, pranie. Opieka ta, jak wskazał w wywiadzie S. T., uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt, iż ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są bowiem osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, ale są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie.

SKO wskazało, że z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalony stan faktyczny niewątpliwie wskazuje, że Z. T. wymaga pomocy i opieki, jednakże wykazany przez wnioskodawcę zakres opieki, jak i fakt, że są również inne osoby zobowiązane do zapewniania opieki niepełnosprawnej, daje możliwość zabezpieczenia opieki przy współudziale tych osób, aby nie musiał definitywnie rezygnować z podejmowania aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż brat wnioskodawcy – W. T., mieszka i prowadzi działalność gospodarczą pod tym samym adresem, co on i matka. Wskazano, że oprócz wnioskodawcy są jeszcze dwie osoby w równym stopniu zobowiązane do alimentacji matki. Jednak rodzeństwo S. T. nie świadczy żadnej opieki ponieważ brat W. T., prowadzi działalność gospodarczą, a siostra A. K. mieszka poza granicami kraju i pracuje zawodowo. Kolegium podkreśliło, że okoliczności, iż osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki lub poza granicami krajem oraz pracują, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.

W ocenie SKO, czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego – są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskodawcy. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

Kolegium zauważyło, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż S. T. objął matkę opieką od 2020 r., kiedy orzeczono u niej znaczny stopień niepełnosprawności, a swoją aktywność zawodową zakończył w 2019 r. w wyniku rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron. Zdaniem organu powyższa sytuacja świadczy o braku związku przyczynowo skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez odwołującego a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje, iż Z. T. wymaga pomocy, a S. T. pomocy jej udziela, jednakże na podstawie przedstawionego materiału dowodowego – w ocenie SKO – nie można przyjąć, iż zakres tej opieki powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale pozostałych dwóch osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej, czy też przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo.

Wobec tego Kolegium stwierdziło, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia.

Na powyższą decyzję S. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. oddalił skargę.

Sąd przytaczając brzmienie art.17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. uznał, że organ odwoławczy trafnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającej zatrudnienie. Sąd wskazał, że okolicznością istotną jest również to, że poza skarżącym są jeszcze pozostałe dzieci (jego rodzeństwo), które są zobowiązane do alimentacji względem matki w tym samym co skarżący stopniu, które nie mają obiektywnych przeszkód, aby czynić zadość swojej powinności.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyeksponował okoliczności, które wykluczają możliwość przyjęcia, że skarżący sprawuje nad matką stałą i długotrwałą opiekę – tego rodzaju opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy.

Sąd podał, że jak wynika z akt, skarżący pomaga matce w przygotowaniu posiłków, dawkowaniu leków, prowadzeniu szeroko rozumianego gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zmiana pościeli). Skarżący wskazał też, że w ramach pomocy matce wykonuje takie czynności jak: pobudka, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel, obcinanie paznokci, moczenie nóg, utrzymanie higieny jamy ustnej), prowadzenie do toalety, zmiana pielucho majtek przygotowanie posiłków, podanie leków, w razie potrzeby: transport, umawianie wizyt, opłacanie rachunków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskie, prasowanie, pranie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że taki zakres czynności nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego – tym bardziej, że w ich wykonywaniu powinny i mogą brać udział pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji względem podopiecznej, a nadto możliwe jest uzyskanie wsparcia w postaci usług opiekuńczych.

W tych okolicznościach – zdaniem Sądu – nie można skonstatować związku między brakiem zatrudnienia skarżącego a sprawowaną opieką. Sąd wskazał, że organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę również na to, że historia aktywności zawodowej skarżącego nie wskazuje na istnienie odnośnego związku – skarżący aktywność tę zakończył w dniu 31 października 2019 r. (rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron; od dnia 22 listopada 2019 r. był zrejestrowany jako osoba bezrobotna), a opieki nad matką podjął się znacznie później (niepełnosprawność istnieje od dnia 8 czerwca 2020 r.).

Sąd I instancji podkreślił że matka skarżącego ma oprócz niego jeszcze dwoje dzieci (rodzeństwo skarżącego), które są obowiązane przyczyniać się do opieki nad matką (nie mają ku temu żadnych obiektywnych przeszkód.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia oraz że nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy ocenie zakresu opieki wymaganej przez niepełnosprawną charakteru jej schorzeń (zaawansowana demencja) i dorozumianym stwierdzeniu tym samym, iż opieka nad osobą niepełnosprawną psychicznie (jak w przedmiotowej sprawie) nie różni się niczym od opieki nad osobą niepełnosprawną fizycznie;
3. 3. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia pozostaje w związku czasowym z momentem podjęcia się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącego był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia,
4. 4. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego; podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego,
5. 5. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżący podjął działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1. 1. art. 135 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa,
2. 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niepełnosprawna matka skarżącego wymaga jego ciągłej obecności i pomocy w większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem. Zdaniem skarżącego w sprawie nie wzięto pod uwagę różnic wynikających ze sposobu sprawowania opieki nad osobą typowo fizycznie niepełnosprawną, a osobą, która poza deficytami w sferze fizycznej posiada również schorzenia natury psychicznej czy neurologicznej. Podkreślono, że osoby takie jak matka skarżącego wymagają ciągłej obecności opiekuna na wypadek gdyby straciły orientację w przestrzeni, zapomniały gdzie się znajdują, czy jak wykonywać pewne czynności.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył ponadto, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest podstawy do uznania, iż świadczenie pielęgnacyjne należne będzie stronie jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Zdaniem skarżącego, odmowa przyznania świadczenia na takiej podstawie stać będzie wprost w sprzeczności z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie znajduje oparcia w żadnych innych przepisach prawa.

Wskazano, że także warunek, iż skarżący powinien był wykazać, że skorzystał z innych dostępnych form pomocy zanim wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wynika wprost ani pośrednio z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że żadna z norm wynikających z art. 17 u.ś.r. nie ustanawia obowiązku wykazania "wyczerpania" innych form pomocy, ani tym bardziej nie ustanawia zasady subsydiarności pomocy państwa w opiece nad osobami niepełnosprawnymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli zatem wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie nie spełniając żadnej z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., to świadczenie pielęgnacyjne należy mu przyznać bez względu na to czy ma rodzeństwo, które mogłoby w opiece pomóc, czy jego gmina oferuje usługi opiekuńcze lub inne formy pomocy, czy też stać by go było na opłacenie sprawowania opieki przez inną osobę z innych niż praca zarobkowa źródeł dochodu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawną matką oraz czy posiadanie przez skarżącego rodzeństwa obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W istocie, treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.

Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, czy też orzeczenia zbliżonego, nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącego, Z. T. urodzona w dniu [...] września 1939 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 marca 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopnień niepełnosprawności ustalono od dnia 8 czerwca 2020 r., orzeczenie wydano na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że ww. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu orzeczenia – oceniając skutki naruszenia sprawności organizmu na poziomie aktywności indywidualnej i społecznej, przejawiające się brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania, prowadzenia gospodarstwa domowego i aktywności społecznej adekwatnej do wieku, płci i środowiska według powszechnie przyjętych i akceptowanych zachowań – wskazano, że matka skarżącego wymaga w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Mając na uwadze rokowania odnośnie przebiegu choroby oraz możliwości poprawy stanu zdrowia, naruszenie organizmu uznano za trwałe i dlatego orzeczenie wydano na stałe.

Z wywiadu środowiskowego z dnia 8 marca 2022 r. wynika, że matka skarżącego, legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności – jest to związane z udarem mózgu, który przeszła. Od momentu udaru, skarżący sprawuje nad nią opiekę. Podopieczna ma problemy z trzymaniem moczu, była operowana na żylaki. Na stałe przyjmuje leki na [...], na [...], na [...]. Podano, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną. Mieszkają w tym samym domu, co matka skarżącego, tylko na innej kondygnacji. Utrzymują się z wynagrodzenia żony skarżącego, on jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Podano, że skarżący ze względu na stan zdrowia matki, przebywa stale w jej lokalu. Ma tam swoje łóżko, na którym nocuje. Wykonuje przy matce wszystkie czynności higieniczne i opiekuńcze, na które już wskazywano w niniejszej sprawie. Wskazano, że stała opieka przy matce jest podyktowana wystąpieniem [...], ale także zawansowaną [...].

Podano, że podopieczna chodzi samodzielnie, jednak czasem upada i nie jest w stanie sama wstać. Podano także, że istnieje obawa, iż może ona samodzielnie opuścić lokal, co w połączeniu z brakiem świadomości może stanowić dla niej zagrożenie. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wskazał, że próba przeprowadzenia rozmowy z matką skarżącego nie powiodła się – pomimo, że widziała tegoż pracownika i uśmiechała się, to nie była w stanie nawiązać żadnej relacji, nie odpowiadała na pytania, sama także nic nie mówiła. Na te same okoliczności, co w ww. wywiadzie środowiskowym, skarżący wskazał z piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r.(k- 19 akt adm. organu I instancji). W oświadczeniu tym skarżący podał ponadto, że ma rodzeństwo, jednak brat prowadzi działalność gospodarczą i nie jest w stanie zająć się mamą, zaś siostra mieszka na stałe w [...].

Zatem stwierdzić należy, że – jak wynika z powyższego, niepełnosprawna 85 letnia (na dzień wydania niniejszego wyroku, a na dzień wydania zaskarżonej decyzji ponad 83 letnia) – matka skarżącego wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu oraz zaspokajaniu wszystkich potrzeb dnia codziennego. Jej stan zdrowia wymaga sprawowania całodobowej opieki.

Pomimo tego jednak w sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznali, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Wskazać natomiast należy, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca przewidział dwie przesłanki przyznania świadczenia, tj. niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie zatrudnienia. Przy czym, okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpatrywania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, aby strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, aby nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić się z oceną o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad 85 letnią niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, cierpi na liczne schorzenia, ma problemy z poruszaniem się, przez co upada. Związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że matka skarżącego ze względu na zaawansowany wiek i liczne schorzenia wymaga całodobowej, stałej opieki i obecności skarżącego, który będzie w pobliżu gotowy do udzielenia pomocy.

Należy raz jeszcze podkreślić, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej lecz wystarczy, by jej nie podjął z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną – o czym była już mowa powyżej. Tak też jest w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowy między brakiem podejmowania pracy przez skarżącego, a opieką nad niepełnosprawną 85 letnią matką. Należy ponadto wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że pod pojęciem opieki stałej należy również rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje.

W konsekwencji można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem opieka skarżącego sprawowana nad niepełnosprawną matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżący, czy może ktoś z rodzeństwa, winien sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.

Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. a także będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) – 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.