Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 363/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...], dalej jako "Wójt", z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] oraz postanowienie SKO z dnia [...] października 2019 r., nr [...] i decyzję Wójta z dnia [...] września 2019 r., nr [...].
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.K. urodzoną [...] r., która legitymuje się ważnym orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...], z którego wynika, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, lecz nie można ustalić kiedy powstała jej niepełnosprawność. Decyzją z [...] września 2019 r., organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.), dalej jako,,u.ś.r.", dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek wniesionego odwołania od ww. decyzji, postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...] Kolegium, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Następnie [...] listopada 2019 r., skarżący ponownie zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Wójt powtórnie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, a wskutek jego rozpatrzenia, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W ocenie SKO porównanie treści decyzji z [...] września 2019 r., z decyzją z [...] grudnia 2019 r., wskazuje jednoznacznie, że dotyczą tego samego podmiotu, przedmiotu i prawa, wobec czego zachodzi tożsamość podmiotowo - przedmiotowa. Zaskarżona decyzja dotyczy więc sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem jest nieważna.
Wskutek rozpoznania skargi od powyższej decyzji SKO, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji w obu wydanych przez siebie decyzjach nie badał przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nad matką, poza datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tymczasem w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozbawiono zatem skarżącego możliwości weryfikacji swojego żądania w oparciu o kryteria z art. 17 u.ś.r. Dlatego też za konieczne uznał WSA objęcie kontrolą nie tylko zaskarżonej decyzji poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, ale także postanowienia SKO z dnia [...] października 2019 r. i decyzji Wójta z [...] września 2019 r. Dodatkowo za prawdopodobny WSA uznał zarzut skargi dotyczący wprowadzenia skarżącego w błąd przez organ pierwszej instancji poprzez pouczenie go (po wydaniu postanowienia przez SKO), że może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zamiast wniosku o przywrócenie terminu. WSA uznał także, że formalistyczny sposób procedowania przez organy z naruszeniem art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. miał wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. obrazę art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne rozszerzenie pojęcia "granic danej sprawy", poprzez objęcie kontrolą obok zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2020 r., również innych ostatecznych orzeczeń administracyjnych zapadłych w wyniku rozpoznania odrębnej sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2019 r., tj. decyzji Wójta z [...] września 2019 r., orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ostatecznego postanowienia Kolegium z [...] października 2019 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, przy braku podstaw do takiego działania;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, w związku z art. 112 i art. 9 oraz art. 8 § 1 oraz art. 16 ust. 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie orzeczeń objętych skargą, wydanych na skutek rozpoznania przez organy orzekające w sprawie podania skarżącego z [...] listopada 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. decyzji Kolegium z [...] stycznia 2020 r., orzekającej w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta z [...] grudnia 2019 r. i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości, z przyczyn niedotyczących przedmiotu rozpatrywanej skargi, poprzez nieuzasadnione uznanie, iż organy orzekły w sposób formalistyczny, naruszający art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., podczas gdy żadnego naruszenia prawa doszukać się nie można, a Kolegium, związane również zasadą trwałości orzeczeń administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a., innego rozstrzygnięcia niż kasacyjne wydać nie mogło;
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r, w sytuacji gdy Kolegium nie orzekało w sprawie merytorycznie na podstawie tegoż przepisu, wydając rozstrzygnięcie kasacyjne w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ponadto SKO zrzekło się w niniejszej sprawie rozprawy.
W uzasadnieniu organ podniósł, że przyjęcie przez WSA, iż ostateczne postanowienie Kolegium z [...] października 2019 r., stwierdzające uchybienie terminu oraz poprzedzająca je merytoryczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja Wójta z [...] września 2020 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mieszczą się w pojęciu,,granic danej sprawy", jest wyrazem nieuprawnionego rozszerzenia tego pojęcia. Dodatkowo organ wskazał, że WSA nie sformułował żadnych zarzutów wobec ostatecznego postanowienia, które formalnie zakończyło postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2020 r., ani też wobec rozstrzygnięć objętych bezpośrednio skargą, a skoncentrował się jedynie na wadliwości decyzji merytorycznej, wobec której zostało wydane postanowienie stwierdzające uchybienie do wniesienia terminu.
Ponadto w ocenie organu to nie formalistyczne podejście organu, a sama strona skarżąca swym działaniem pozbawiła się możliwości weryfikacji odmownej decyzji Wójta w postępowaniu odwoławczym, na skutek uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W ocenie NSA, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy – zatem zarzut pierwszy zawarty w skardze kasacyjnej okazał się zasadny.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Innymi słowy zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).
Z kolei według art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Tak więc zarówno przepis art. 134 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach danej sprawy". Wyjaśnić więc należy, że na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Jak słusznie wskazuje organ, WSA wydając zaskarżone orzeczenie wyszedł poza granice niniejszej sprawy, bowiem oprócz zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2020 r., objął kontrolą inne ostateczne orzeczenia administracyjne zapadłe w wyniku rozpoznania odrębnej sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2019 r., tj. decyzji Wójta z [...] września 2019 r., orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ostatecznego postanowienia Kolegium z [...] października 2019 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, przy braku podstaw do takiego działania. Postanowienie SKO z [...] października 2019 r., mogło być przedmiotem oddzielnej skargi do sądu administracyjnego (przy zachowaniu odpowiedniej staranności zainteresowanego) – zatem nie może ono być przedmiotem oceny sądu w innym postępowaniu – w niniejszym postępowaniu (por. glosę Zbigniewa Kmieciaka do wyroku WSA z 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02).
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z dwiema odrębnymi, choć powiązanymi ze sobą sprawami. Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, i to wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zastosowanie przez sąd przy rozpoznawaniu sprawy przepisu art. 135 p.p.s.a. w celu zweryfikowania zgodności z prawem decyzji organu kończącej odrębne postępowania nie jest dopuszczalne. Ustalenie, jak daleko sąd powinien wkroczyć swoją oceną w głąb sprawy, wymaga w pierwszej kolejności zrekonstruowania jej granic, aby nie doszło do odwrócenia "naturalnego porządku wyrokowania". Skoro w "pierwotnej" sprawie skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, co skutkowało uprawomocnieniem się decyzji wydanej w "pierwotnym" postępowaniu, to nie jest możliwe usunięcie tej decyzji z obiegu w przedmiotowej sprawie, która z uwagi na tożsamość podmiotowo – przedmiotową podlegała umorzeniu.
W granicach niniejszej sprawy należało stwierdzić, czy słuszne jest twierdzenie organu, zgodnie z którym postępowanie podlegało umorzeniu. Odwoływanie się do sprawy zakończonej inną decyzją ostateczną – wskutek uchybienia terminu do wniesienia odwołania – jest wyjściem poza granice przedmiotowej sprawy. Podstawy do takiego orzeczenia nie stanowi art. 135 p.p.s.a., gdyż "wyznacza on jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga".
Ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach danej sprawy, używa pojęcia "sprawy" odnośnie postępowania, w którym został wydany zaskarżony akt lub czynność. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II GSK 2027/13, wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., II OSK 1350/12).
Dlatego też należało uznać, że trafne jest stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji tego organu, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, bowiem sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Zatem decyzję organu I instancji należało uchylić i postepowanie umorzyć.
Obiter dictum przyznać należy rację WSA, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. orzecznictwo w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych uległo zmianie. Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże panaceum na wyeliminowanie z obrotu prawnego, być może wadliwej decyzji Wójta, nie może być rozstrzyganie poza granicami sprawy. Środkami do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, która nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego z powodu upływu terminu do wniesienia skargi, mogą być tryby nadzwyczajne, jak na przykład postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa albo postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.