Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2237/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2434/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.), po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] i J.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Społeczno-Administracyjnego w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] stycznia 1954 r.) [w części dotyczącej] wywłaszczeni[a] na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394 m2, stanowiących własność J.P. (pkt 3 orzeczenia). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny w [...] orzeczeniem z [...] września 1952 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] września 1952 r.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] owej nieruchomości.

W związku z ustaleniem nowych oznaczeń geodezyjnych dla w/w parcel, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny w [...] orzeczeniem z [...] stycznia 1954 r. nr [...] wznowiło - na podstawie art. 95 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym [Dz. U. R. P. nr 38, poz. 365 ze zm., dalej rpa] - postępowanie zakończone orzeczeniem z [...] września 1952 r. nr [...], i orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394 m2, stanowiących własność J.P. (pkt 3 orzeczenia). Pismem z 16 grudnia 2005 r. S.P., wniósł o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Społeczno-Administracyjnego w [...] z [...] stycznia 1954 r. w części dotyczącej pkt 3.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...], Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia rozpatrzenia wniosku S.P., w miejsce którego wstąpili J.W., G.P. i L.P.), bowiem uznał się za organ niewłaściwy w sprawie.

Pismem z 14 września 2012 r. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał wniosek Wojewodzie [...].

Prezes Rady Ministrów wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny w [...] z [...] styczna 1954 r. w części dotyczącej wywłaszczenia w/w nieruchomości jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Społeczno-Administracyjnego w [...] z [...] stycznia 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394 m2, stanowiących własność J.P. (pkt 3 orzeczenia).

Prezydent Miasta [...] - wykonujący zadania starosty i J.W., złożyli odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stronami postępowania jako następcy prawni J.P. są: J.W., G.P., L.P., R.K., G.B., M.S., Z.S., W.G., I.Z., M.C. i T.W., co wynika z: postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] października 1955 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J.P. (ojcu); postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] stycznia 1975 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po A.P.; postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] czerwca 1973 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po H.W. z domu P.; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po T.W.; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1992 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J.P. (synu), postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1998 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po L.P.; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J.K.; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po S.P.; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1997 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po F.W.; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1999 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po A.S. Stroną postępowania jest Skarb Państwa - obecny właściciel nieruchomości i "A" S.A. - obecny użytkownik wieczysty owej nieruchomości.

Stan prawny owej nieruchomości ustalono na podstawie dokumentów geodezyjnych nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta [...] z 4 lutego 2013 r. nr [...], z których wynika, że obecnie działka nr [...] o pow. 16.446 m2 zapisana jest w księdze wieczystej [...]; działka nr [...] o pow. 2.394 m2 zapisana jest w księdze wieczystej [...]. Właścicielem obu działek jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są "A" S.A. Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że nieruchomość położona w [...], stanowiąca część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 16.446 m2 oraz część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 2.394 m2 została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31, dalej dekret z 1949 r.], a zatem według przepisów tego dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać legalność kwestionowanego orzeczenia.

Kwestionowane orzeczenie z [...] stycznia 1954 r. zostało wydane po dniu 31 stycznia 1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25, dalej ustawa zmieniająca), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej postępowania wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. będą nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z 29 grudnia 1951 r. Organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowym orzeczeniu nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno-Administracyjnego z [...] września 1952 r. nr [...]. zostało wydane na podstawie art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 38, poz. 365 [ze zm.]) oraz na podstawie art. 21 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczeniem tym orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących własność J.P., od którego nie zostało złożone odwołanie, tym samym stało się ono ostateczne.

Zatem możliwe było wznowienie przedmiotowego postępowania w trybie przewidzianym w art. 95 rpa i ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji nie można w rozpatrywanej sprawie stwierdzić, by orzeczenie z [...] stycznia 1954 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Z wnioskiem o nabycie nieruchomości położonych w [...] wystąpiła pismem z 28 grudnia 1950 r. [Dyrekcja] Okręgowa [...] w [...], w imieniu "A" w [...], które zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietna 1949 r. jako przedsiębiorstwo państwowe było podmiotem uprawnionym do występowania o nabywanie nieruchomości.

Z akt archiwalnych wynika, że Dyrekcja Okręgowa [...], pismem z 28.12.1950 r. nr [...], stosowne do art. 5 dekretu, wniosła o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych w [...] w obrębie [...], karta mapy 18, 23, 24 i 28 na obszarze gminy miejskiej [...] do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Departamentu Inwestycji. Ów wniosek uzupełniono i przekazano Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Departamentowi Inwestycji przy piśmie Dyrekcji Generalnej [...] z 03.02.1951 r. nr [...]. Do wniosku załączono: plan sytuacyjny wywłaszczanych nieruchomości; zezwolenie Ministra Komunikacji z [...] stycznia 1951 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku odnośnie przedmiotowej nieruchomości; zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. nr [...], w którym ów organ nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie nabycia nieruchomości przez Dyrekcję Okręgową [...].

Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniem z [...] czerwca 1951 r. nr [...] udzielił zezwolenia Dyrekcji Okręgowej [...] jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości o łącznej powierzchni 136.997 m2, w tym również części nieruchomości stanowiącej część parceli nr [...] o pow. 2394 m2 i część parceli nr [...] o pow. 16446 m2 pod rozbudowę stacji kolejowej [...]-[...]. Wyraził zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, zgodnie z treścią § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. z 1949 r. nr A-89, poz. 1084) znowelizowanego zarządzeniem w/w organu z dnia 11 kwietnia 1949 r. (M.P. z 1950 r. nr A-53, poz. 609). Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 dekretu z 1949 r. Dyrekcja Okręgowa [...] w [...] wezwaniem nr [...] wystąpiła do właścicieli nieruchomości, w tym również do J.P., o ich dobrowolne odstąpienie, wyrażając gotowość zawarcia umowy kupna nieruchomości za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z 1949 r. i następnie zatwierdzona przez Ministra Kolei w Warszawie.

Z akt sprawy wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od 27.07.1951 r. do 24.08.1951 r. Treść zawiadomienia była zgodna ze wzorem stanowiącym załącznik do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. z 1949 r. nr A-89, poz. 1084) znowelizowanego zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1949 r. (M.P. z 1950 r. nr A-53, poz. 609). Organ powołując orzecznictwo wyjaśnił, że niepodanie konkretnie oznaczonej ceny w wezwaniu, a jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie, nie może być podstawą do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.

Tym samym w ocenie organu nadzorczego czynności wstępne, poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z treścią dekretu. Zgodnie z treścią wówczas obowiązującego art. 13 dekretu z 1949 r. ubiegający się o wywłaszczenie, celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, winien złożyć wojewodzie (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wniosek z odpowiednimi załącznikami. Do wniosku załączono zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] czerwca 1951 r. nr [...], wezwanie nr [...] do dobrowolnego zbycia nieruchomości, zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] z [...] września 1950 r. Nr [...] o przeznaczeniu nieruchomości na cele budowy stacji [...] postojowa, plan sytuacyjny, wykaz właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Dyrekcja Okręgowa [...] w piśmie tym wniosła, na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu, o wydanie zezwolenia na objęcie nieruchomości, co do których wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe.

W ocenie organu wniosek z [...] września 1951 r. nr [...] był zgodny z treścią art. 13 dekretu z 1949 r. Zezwoleniem z [...] października 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na objęcie przez Dyrekcję Okręgową [...] w [...] m.in. części nieruchomości o nr [...] karta mapy 18 o pow. około 2394 m2 i części nieruchomości o nr [...] karta mapy 24 o pow. około 16446 m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...] (dawna KW [...]), stanowiącej własność J.P. Organ wskazał, że w aktach wywłaszczeniowych wprawdzie nie odnaleziono zawiadomienia ewentualnie obwieszczenia, przewidzianego w art. 17 dekretu, to z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z 23 września 1952 r. wynika, że obwieszczenie to prawidłowo wywieszono na tablicy ogłoszeń. Minister wskazał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niekompletny. Nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających czy organ wywłaszczeniowy faktycznie zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości J.P. wywłaszczonej orzeczeniem z [...] stycznia 1954 r. nr [...].

W świetle orzecznictwa brak kompletności akt administracyjnych nie może skutkować stwierdzeniem, że kwestionowane orzeczenie rażąco narusza prawo, bowiem organ nadzorczy nie może opierać się na domniemaniu. Brak całości akt archiwalnych uniemożliwia dokonanie oceny legalności kwestionowanego postępowania w powyższym zakresie, wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że obwieszeniem nr [...] Prezydium WRN w [...] zawiadomiło strony postępowania, w tym J.P., o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej - dnia 23 września 1952 r. o godz. 9 w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Społeczno-Administracyjny. Z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że została przeprowadzona dnia 23 września 1952 r. w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], na którą J.P. właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie stawił się.

Przewodniczący rozprawie wskazał, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i obwieszczenie o rozprawie wywłaszczeniowej, zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń, zatem ówcześni właściciele zostali prawidłowo poinformowani o jej terminie. Wskazano, że żadne wnioski i sprzeciwy nie wpłynęły. W ocenie Ministra należy stwierdzić, że organ wywłaszczeniowy zawiadamiając strony postępowania obwieszczeniem nr [...] o terminie rozprawy i przeprowadzając rozprawę dnia 23 września 1952 r. nie naruszył przepisów dekretu z 1949 r. Zgodnie z art. 21 dekretu z 1949 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] września 1952 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o nr [...] karta mapy 18 o pow. około 2394 m2 i części nieruchomości o nr [...] karta mapy 24 o pow. około 16446 m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...] (dawna KW [...]), stanowiącej własność J.P. (pkt 3 orzeczenia).

W tym orzeczeniu wskazano, że odjęcie prawa własności nastąpiło z dniem 26 września 1951 r. W orzeczeniu pouczono, że stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Z akt sprawy nie wynika, by od przedmiotowego orzeczenia wniesiono odwołanie. Minister stwierdził, że owe ustalenia wskazują na prawidłowość i zasadność tego orzeczenia. Pismem z 12 listopada 1952 r. nr [...] Dyrekcja Okręgowa [...] poinformowała Prezydium WRN w [...], że wywłaszczone nieruchomości zostały dokładne zmierzone. Do pisma dołączono Zestawienie porównawcze nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem z dnia [...].09.1952 r. nr [...]. W poz. nr 3 tego dokumentu wskazano, że wywłaszczona część nieruchomości o nr [...] karta mapy 18 o pow. około 2394 m2 otrzymała nr [...], a część nieruchomości o nr [...] karta mapy 24 o pow. około 16446 m2 otrzymała nr [...].

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] stycznia 1954 r. nr [...], po wznowieniu postępowania, zmieniło orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w orzeczeniu z [...] styczna 1954 r. i orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...] w [...], nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 2.394 m2 i parceli nr [...] o pow. 16.446 m2, stanowiących własność J.P. (pkt 3). W orzeczeniu pouczono, że stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by od owego orzeczenia wniesiono odwołanie. Orzeczenie z [...] stycznia 1954 r. nr [...], wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w terminie od 2 lutego 1954 r. do 18 lutego1954 r. Minister stwierdził, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane do J.P., który zmarł dnia [...] listopada 1953 r., jak wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] października 1955 r. sygn. akt [...], o stwierdzeniu praw do spadku po J.P., czyli przed wydaniem orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. nr [...], zmieniającego orzeczenie z [...] września 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości.

W niniejszym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe skierowano do osoby nieżyjącej w chwili jego wydania. Wskazanie J.P. jako wywłaszczanego właściciela nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 2.394 m2 i parceli nr [...] o pow. 16.446 m2 a co za tym idzie uczynienie go stroną postępowania wywłaszczeniowego powoduje, że zaskarżone orzeczenie z [...] stycznia 1954 r. obarczone jest istotną wadą, bowiem ma rozstrzygać o odebraniu prawa podmiotowego osobie, która podmiotem żadnych praw być nie mogła. J.P. z chwilą śmierci utracił zdolność prawną, a co za tym idzie wszelką podmiotowość w świetle prawa. W powyższej części zaistniało rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Owa wadliwość dotyczy jedynie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...]. Postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem z [...] września 1952 r. nr [...] zostało przeprowadzone jeszcze przed śmiercią byłego właściciela nieruchomości i zostało skierowane do prawidłowo ustalonego właściciela.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ustalało właściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie wpisów dotyczących prawa własności, które zostały zawarte w księdze wieczystej nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla niewywłaszczonej części nieruchomości należącej do J.P. wynika, że wykreślenie J.P. (który został wpisany jako właściciel nieruchomości w/w księdze wieczystej dnia 03 czerwca 1904 r.) nastąpiło dopiero na podstawie wniosku złożonego w 1997 r. - czyli ponad 40 lat po zakończeniu badanego postępowania. W odniesieniu do argumentacji Prezydenta Miasta [...] organ wyjaśnił, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest przesłanką rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa a nie przesłanką wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która co do zasady nie podlega konwalidacji (choć od tej reguły istnieją wyjątki).

Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i winna być usunięta z obrotu prawnego, by nie wywoływała skutków prawnych. Zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. nr [...] z powodu skierowania go do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister podkreślił, że na podstawie art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r. III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211 stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania.

Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W toku postępowania nadzorczego na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z 04 lutego 2013 r. nr [...]i treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] ustalono, że obecnym właścicielem powyższych działek jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1999 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. nr 115, poz. 741, zm. z 1998 r. nr 106, poz. 668, dalej ugn], stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa obejmującego m.in. działkę nr [...] o pow. 2.394 m2, obręb [...], karta mapy nr 18 i prawa własności torów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą potrzebną do funkcjonowania kolei, położonych na tej działce przez przedsiębiorstwo państwowe "A" w [...].

O nieodwracalnych skutkach prawnych orzeczenia z [...] styczna 1954 r. nie przesądza ustanowienie użytkowania wieczystego w formie decyzji administracyjnej przez Wojewodę [...], możliwe jest bowiem wyeliminowanie w trybie nadzorczym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa zarówno decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r. nr [...], jak i decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2004 r. nr [...]. Skoro decyzja wywłaszczeniowa, z uwagi na stwierdzenie jej nieważności, zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, to Skarb Państwa nie byłby właścicielem nieruchomości, a decyzja, wydana na podstawie art. 200 ugn, potwierdzająca przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste byłaby zbędna. Nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez Polskie Koleje Państwowe jest nieodpłatną formą nabycia tego prawa, zaś zgodnie z orzecznictwem NSA, nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego, nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Kluczowe znaczenie dla oceny czy orzeczenie Prezydium WRN w [...] z [...] stycznia 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne ma fakt, że w obiegu prawnym pozostaje wciąż ostateczne orzeczenie Prezydium WRN w [...] z [...] września 1952 r. nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 16.446 m2 i część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 2.394 m2, stanowiącej własność J.P. Mimo wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium WRN w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...], przedmiotowe nieruchomości w dalszym ciągu pozostaną własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A". W związku z powyższym nie można stwierdzić, by kwestionowane orzeczenie Prezydium WRN w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, skoro stan prawny tych nieruchomości nie ulegnie zmianie. Zarzuty Prezydenta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ocenie Ministra, nie zasługują na uwzględnienie.

Argumentacja J.W. nie zasługuje na uwzględnienie. Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 948, poz. 84 ze zm., dalej ukPKP) grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust.

7. Do gruntów, o których mowa w ust. 1, PKP S.A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach (ust. 2). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 2, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji (ust. 4). Z powyższego przepisu, wbrew twierdzeniom strony, nie wynika, że nieruchomości przejęte na jego podstawie są wyłączone z obrotu prawnego. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r., w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] września 1952 r. Wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu będzie własnością Skarbu Państwa i nie będzie podlegała art. 37a ust. 1 ukPKP. W konsekwencji nie można stwierdzić, by orzeczenie Prezydium WRN w [...] z [...] stycznia 1954 r., wywołało nieodwracalne skutki prawne. Dopiero ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium WRN w [...] z [...] września 1952 r. umożliwiałoby zastosowanie art. 37a ust. 1 ukPKP. Nie sposób stwierdzić by ewentualne przyszłe nabycie użytkowania wieczystego w trybie w/w przepisów stanowiłoby nieodwracalny skutek prawny orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] styczna 1954 r. nie powoduje zmiany właściciela nieruchomości, gdyż nadal pozostaje nim Skarb Państwa, bowiem w obiegu prawnym pozostaje orzeczenie z [...] września 1952 r. o wywłaszczeniu ww. nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako parcela nr [...] i [...];

2) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie okoliczności, że decyzje Wojewody [...] z: [...] kwietna 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietna 1999 r.) i [...] marca 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2004 r.) miały charakter deklaratoryjny, zaś do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] doszło z mocy prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez błędnie uznanie, że skierowanie decyzji do zmarłego J.P. zamiast do jego spadkobierców stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Społeczno-Administracyjnego w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...]w [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394 m2, stanowiących własność J.P. (pkt 3 orzeczenia). Kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa.

Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. tego czy nadzorowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste. Za stwierdzeniem nieważności decyzji muszą przemawiać skutki z niej wynikające - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, powodem stwierdzenia przez organy nadzoru nieważności orzeczenia Prezydium WRN w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...], wydanego w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją orzeczeniem Prezydium WRN w [...] z [...] września 1952 r. nr [...], było skierowanie go [do] zmarłego dnia [...] listopada 1953 r. J.P. - właściciela wywłaszczonej nieruchomości objętej tym orzeczeniem.

W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organów, że badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium WRN w [...] z [...] stycznia 1954 r. w jego pkt 3, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie to zostało skierowane do osoby nieżyjącej w dacie jego wydania. Obowiązujący w dacie wydania orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. art. 10 rpa stanowił, że zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej. Problematykę skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej szeroko analizowano w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Podnoszono tam, że wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa).

Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - jeżeli ma zdolność prawną. Art. 8 kc przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (wyrok NSA z: 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 15.1.2008 r. I OSK 1931/06, niepubl.).

Nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności, była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Ów przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Organ jest obowiązany, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym.

Art. 44 rpa stanowił "O ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przytem względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów". Art. 44 rpa znajduje odniesienie w obowiązującej obecnie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To właśnie z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Skierowanie orzeczenia do zmarłej osoby, tj. osoby która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie organy obu instancji uznały, że skierowanie orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. do J.P., skutkowało stwierdzeniem nieważności pkt 3 tego orzeczenia. Nie ma racji skarżąca, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, ale okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu. Okoliczność ta nie jest jednak tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i winni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej.

Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (wyrok NSA z 9.12.2011 r. I OSK 140/11, cbosa). Z przepisu tego może korzystać tylko podmiot mający zdolność prawną, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie ma można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności pkt 3 orzeczenia Prezydium WRN z [...] stycznia 1954 r., w sytuacji gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje orzeczenie z [...] września 1952 r. nr [...] Prezydium WRN, na mocy którego w jego pkt 3 dokonano wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność J.P., a które na mocy późniejszych decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r. i z [...] marca 2004 r., "A" nabyło prawo użytkowania tych nieruchomości.

Skoro stan prawny tych wywłaszczonych nieruchomości nie uległ zmianie, bowiem nadal stanowią one własność Skarbu Państwa, jak i pozostają w użytkowaniu wieczystym "A", brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 2 kpa, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności pkt 3 orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. było w pełni zasadne, wobec stwierdzenia, że J.P. - właściciel nieruchomości wymienionych w tym pkt 3 - w dacie wydania tego orzeczenia nie żył.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. A.D., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2434/15 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:
2. a) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie okoliczności, że decyzje Wojewody [...]: z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] oraz z [...] marca 2004 r. nr [...] miały charakter wyłącznie deklaratoryjny, zaś do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] doszło z mocy prawa, co jest kluczowe z punktu widzenia oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych i możliwości ich zniweczenia w drodze działania organów administracji;
3. b) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez pominięcie, że użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] powstało ex lege, wobec czego organy administracji nie są uprawnione do jego rozwiązania w ramach swoich kompetencji;
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c [ppsa] przez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r., mimo naruszenia przez organ nadzoru w sposób istotny przepisów prawa materialnego (art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) oraz przepisów postępowania (art. 156 § 2 kpa);
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r. nr [...] w sytuacji, gdy ustanowione z mocy prawa użytkowanie wieczyste nie jest możliwe do rozwiązania przez organy administracji w ramach ich kompetencji, a nadto przez błędne uznanie, że skoro w obrocie prawnym pozostanie decyzja PWRN w [...] z [...] września 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, to ocena zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji PWRN w [...] z [...] stycznia 1954 r. winna ten fakt uwzględniać i być od niego zależna.

Prezydent wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Prezydenta Miasta [...], uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 188 ppsa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (k. 234-238 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodły "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez r. pr. R.D., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2434/15 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz.

1. 23) przez:
2. 1. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 kpa w zakresie w jakim nieuwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, na podstawie którego orzeczono że ww. przepis jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, podczas gdy uwzględnienie ww. wyroku na podstawie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP doprowadziłoby do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Społeczno-Administracyjnego w [...] z [...] stycznia 1954 r.;
3. 2. błędną wykładnię art. 156 § 2 kpa przez uznanie, że nabycie przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji Wojewody [...] z: [...] kwietnia 1999 r. i [...] marca 2004 r. m.in. działek nr: [...] i [...], obręb [...], nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważność decyzji z [...] stycznia 1954 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu doprowadziłaby do uznania, że decyzja z [...] stycznia 1954 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] zindywidualizowanej nieruchomości nie może być uznana za nieważną z uwagi, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie w jakim przyznano z mocy prawa na podstawie decyzji deklaratywnej, prawo użytkowania wieczystego tych działek.

"A" S.A. wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 272-275 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

1. I. Rozpoznając skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...].

Zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie, że decyzje uwłaszczeniowe, wydane na podstawie art. 200 ugn (w brzmieniu: Dz. U. nr 115, poz. 741, zm z 1998 r. nr 106, poz. 668 - decyzja z 14 kwietnia 1999 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm. - decyzja z 26 marca 2004 r.), mały "wyłącznie charakter deklaratoryjny", okazał się nieusprawiedliwony. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 29.7.1993 r. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 (dalej uchwała III CZP 64/93) stwierdził, że aczkolwiek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności) następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji.

Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo.

Stanowisko to doktryna uznaje za w pełni przydatne dla oceny skutków prawnych uwłaszczenia państwowej osoby, a w szczególności trybu uwłaszczenia określonego w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg; G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 330, uw. 4).

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. nadal pozostaje w obiegu prawnym ostateczne orzeczenie z [...] września 1952 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Nadal zatem owe nieruchomości pozostają własnością Skarbu Państwa i w użytkowaniu wieczystym "A" S.A. Skoro stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie, to nie zachodziły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały III CZP 64/93, odnosił się także do art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co czyni zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 uzugg z przyczyn wyżej podniesionych niezasadnym.

Oba zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), jako odnoszące się do naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c [ppsa] i art. 156 § 2 kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ nadzoru w sposób istotny przepisów prawa materialnego (art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn i art. 2 ust. 1 uzugg; zarzut 2.a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 156 § 2 kpa (zarzut 2.b), z uwagi na ich charakter i konstrukcję, wymagały łącznego rozpoznania.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6).

Wskazane jako wzorce kontroli przepisy art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn i art. 2 ust. 1 uzugg mają charakter materialnoprawnych i zarzuty ich naruszenia zostały podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy przywołać wyżej podniesione argumenty, wskazane podczas analizy zarzutów 1.a i b.

Także zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa, w postaci braku nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, został rozpatrzony podczas analizy zarzutu 1.a (s. 2 - petitum i s. 3-5 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawierają normy wynikowe. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

1. II. Przechodąc do zarzutów skargi kasacyjnej "A" S.A. z siedzibą w Warszawie:

Oba zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na ich istotę, należało rozpoznać łącznie.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 kpa w zakresie w jakim nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13.

W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Od dnia wydania wyroku P 46/13, do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, minęło ponad 4 lata - ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 kpa.

W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (z: 19.5.2011 r. SK 9/08; 24.10.2001 r. SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej ugn).

W uzasadnieniu wyroku z 20.2.2019 r. II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł: 1) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;

1. 2) zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP;
2. 3) uznanie art. 156 § 2 kpa za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Wyrok II OSK 694/17 zapadł w sprawie, w której po 16 latach od wykonania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że ocieplenie ściany styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane na działce nr..., co do której inwestor nie przedłożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca na taką formę i takie usytuowanie inwestycji godziła się, i jej nie kwestionowała przez ponad 11 lat. Organ II instancji uchylił w całości decyzję I instancji i orzekł, że decyzja Starosty z... lutego 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu (ZNSA 2019/3/123-125, z aprobującą glosą J. Trzcińskiego – tamże, s. 137-141).

W niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zasadniczo różni się od stanu faktycznego i prawnego w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 694/17. Niniejsza sprawa dotyczy ochrony praw rzeczowych - należących do najsilniej chronionych w Konstytucji RP. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, opis przedmiotowych nieruchomości, ich tożsama powierzchnia (w orzeczeniu z [...] września 1952 r. obie tożsame wielkości poprzedzono jedynie słowami "około"), nie różni się istotnie (w orzeczeniu z [...] stycznia 1954 r. pojawiły się nowe numery parcel: [...] i [...]; gdy w orzeczeniu z [...] września 1952 r. te same nieruchomości opisane były - odpowiednio - jako "części parceli Nr [...]... Nr [...]" tych samych kart map; punkty 3 obu decyzji - k. 153-157v, 202-206 zielonego skorowidza akt administracyjnych).

Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano "w związku z ustaleniem nowych oznaczeń geodezyjnych dla w/w parcel". Ówczesny ustawodawca nie wprowadził takiej przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, od której nie służy środek odwoławczy (art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341, zm. z 1934 nr 110, poz. 976; z 1938 r. nr 3, poz. 16).

Skoro w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie z [...] września 1952 r., a stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie, wzgląd na żadne wartości konstytucyjne nie przemawiał za zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa, z uwagi na wyrok P 46/13. Wzgląd na pewność prawa wymaga, by przedawnienie w sferze prawa rzeczowego regulowane było ustawą a nie zbliżało się do klauzul generalnych.

Do zagadnienia nabycia przez "A" S.A. prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji z: [...] kwietnia 1999 r. i [...] marca 2004 r., odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny, analizując zarzut 1.a skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...]. Żadne z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "A" S.A. nie prowadzi do odmiennego rezultatu w zakresie wykładni art. 156 § 2 kpa, niźli zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.

W sprawie nie zachodziły przesłanki negatywne art. 156 § 2 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza normy wynikowej z art. 151 ppsa (wyjętej przed nawias zarzutów skargi kasacyjnej).

Na podstawie art. 184 ppsa skargi kasacyjne należało oddalić.