Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., na skutek skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie najmu lokalu użytkowego skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 2006 r. nr 3898/2006 z uwagi na fakt, iż kwestionowana uchwała nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., albowiem nie jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej, podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę decyzji administracyjnej.
Od powyższej decyzji M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie wnioskodawcy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 6 października 1999 r., II SA 2546/98, zgodnie z którego brzemieniem: "Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej". Zdaniem wnioskodawcy podważany akt jest decyzją administracyjną wydaną bez podstawy prawnej, a zatem decyzja taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka z art. 157 § 3 K.p.a., stanowiąca o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 2006 r. nr 3898/2006 z powodu jej niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż o tym, czy dana sprawa kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji, przesądzają przepisy prawa materialnego, natomiast wszelkie niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się także na treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowi, iż nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw.
W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem oddania w najem lub dzierżawę. Organ podkreślił, iż czynności te dokonywane są w formie umowy, a nie decyzji administracyjnej. Ponadto organ wskazał na treść art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego nieruchomości sprzedawane są lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Natomiast na podstawie art. 37 ust. 3 tej ustawy wojewoda lub rada i sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu przywołane przepisy i tryb działania w nich wskazany jednoznacznie przesądzają o charakterze przedmiotowej sprawy i wykluczają możliwość wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K., zarzucając jej naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 157 § 3 K.p.a., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącego pogląd zaprezentowany przez organ jest nie do zaakceptowania, gdyż w podważanej uchwale organ wykonawczy gminy władczo rozstrzygnął o uprawnieniu wspólników spółki cywilnej do zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. [...] w Warszawie z pominięciem konkursu ofert. Zdaniem skarżącego, jeśli zaskarżona uchwała nie byłaby decyzją to należało ją zakwalifikować jako uchwałę z zakresu administracji publicznej, w której organ gminy rozstrzyga o sposobie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie może być uwzględniona, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV SO/Wa 36/07 odrzucającym skargę po rozpoznaniu sprawy z wniosku M. K. o wymierzenie grzywny Zarządowi Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w związku z nieprzekazaniem skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nr 3898/ 2006 z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie najmu lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] z pominięciem konkursu ofert, przesądził o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej do rozpoznania tej skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że sprawa powyższa nie należy do katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodząc z tego, że nie podlega kontroli Sądu Administracyjnego skarga na uchwałę w sprawie przekazania lokalu do najmu w określonym trybie.
Należy podkreślić, że składowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie znana jest treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. (OPS, 11/00, ONSA) jednak wiąże go treść art. 153 powyższej ustawy. Z treści art.153 P.p.s.a. wynika wprost, że ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, albo po wzruszeniu orzeczenia pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej. Jednakże, jak podkreślił Sąd, żadna z tych okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- – art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie;
- – art. 45 ust. 1 Konstytucji – poprzez pozbawienie M. K. możliwości merytorycznego zbadania legalności zaskarżonego aktu.
Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj:
- – art. 153 ustawy przez zastosowanie go w sprawie, w której nie miał on zastosowania co było wynikiem błędnej wykładni tego przepisu;
- – art. 151 ustawy przez zastosowanie tego przepisu, pomimo że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja SKO narusza przepis art. 157 § 3 K.p.a.;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja SKO narusza przepis art. 157 § 3 K.p.a.
Skarżący skargą z dnia 14 czerwca 2007 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchylenie w całości decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., na mocy której SKO odmówiło ostatecznie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w formie uchwały nr 3898/2006 r. Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 2006 r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zwrócono się do niego o zbadanie legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały. Taka błędna kwalifikacja przedmiotu skargi została podana w sentencji zaskarżonego wyroku. Powyższy zaś błąd Sądu należy traktować jako naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż w przepisie tym mowa jest niewątpliwie o kontroli rzeczywistej działalności administracji publicznej.
W pierwszym przypadku Sąd powinien był zbadać czy organ prawidłowo zidentyfikował przesłanki zastosowania art. 157 § 3 K.p.a., natomiast w drugim powinien był poddać analizie te cechy podważanego aktu, w tym jego treść merytoryczną, które mogłyby stać się przesłankami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Konsekwencją błędnej kwalifikacji przedmiotu skargi dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było nieustosunkowanie się przez ten Sąd do kluczowego dla wyniku postępowania administracyjnego, sporu pomiędzy wnioskodawcą i organem, tj. do tego czy podważana przez wnioskodawcę w trybie art. 156 K.p.a. uchwała była w istocie decyzją administracyjną. Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na swoje prawomocne postanowienie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV SO/Wa 36/07, jako na orzeczenie wiążące przy wydawaniu wyroku w przedmiotowej sprawie, stanowi naruszenie art. 153 ustawy, gdyż ocena prawna zawarta w tym postanowieniu wiąże ten Sąd jedynie w sprawie, w której zapadło to postanowienie, natomiast zaskarżony niniejszą skargą wyrok był orzeczeniem wydanym w innej sprawie.
Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 marca 2007 r. nie tylko dotyczyła zupełnie innej sprawy niż ta rozstrzygnięta zaskarżonym tu wyrokiem, lecz nawet można twierdzić, że nie była to ocena prawna w sprawie, a jedynie pogląd wyrażony na marginesie sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał istoty skargi M. K. na decyzję SKO, tj. nie wypowiedział się czy rzeczywiście w postępowaniu administracyjnym przed Kolegium wystąpiły negatywne przesłanki wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stanowisko M. K., zgodnie z którym brak było takich przesłanek należy uznać za trafne, gdyż w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 sprawa oddania w najem w określonym trybie lokalu na podstawie przepisów o gospodarowaniu gminnym zasobem lokalowym jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a akt jakim była zaskarżona uchwała nr 3898/2006 Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 2006 r. decyzją administracyjną. Dopiero w wykonaniu tej decyzji administracyjnej nastąpiła czynność cywilnoprawna, tj. zawarcie umowy najmu.
Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Według tego artykułu każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. To podstawowe prawo obywatela musi być realne, to znaczy, że sprawa, z którą zwraca się do Sądu obywatel musi być przez ten sąd "rozstrzygnięta", a więc wyjaśniona i rozpoznana merytorycznie. W badanej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy, bo działający w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nie przekazał Sądowi skargi i odpowiednich akt administracyjnych, pomimo iż skarga na uchwałę tego organu została wniesiona do Sądu za jego pośrednictwem w trybie przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tak więc kluczowe w tej sprawie zagadnienie – czy sprawa należy do sfery administracji publicznej, zaś zaskarżony akt jest decyzją administracyjną – nigdy nie stało się przedmiotem sporu przed Sądem.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Rozważenia w pierwszej kolejności wymaga przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 i 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 153 ww. ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Skarżący M. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Zarządowi Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, grzywny w oparciu o przepis art. 55 § 1 ustawy za nieprzekazanie Sądowi Administracyjnemu skargi będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu tego wniosku, postanowieniem z dnia 29 marca 2007 r. wniosek odrzucił i stwierdził, że jest on niedopuszczalny.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niedopuszczalnym jest wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy, gdy dotyczy sprawy niepodlegającej kontroli Sądu Administracyjnego. A za sprawę niepodlegającą takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał sprawę ze skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nr 3898/2006 z dnia 1.08.2006 r.
Zdaniem skarżącego sprawa zakończona wskazanym wyżej postanowieniem nie jest "sprawą", której dotyczy złożona do Sądu pierwszej instancji skarga na uchwałę Zarządu.
Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Wniosek, o którym mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. może być rozpoznany merytorycznie wówczas, gdy do rozpoznania nieprzekazanej przez organ administracji w terminie wskazanym w art. 55 § 2 P.p.s.a. skargi, właściwy jest Sąd Administracyjny. Zarówno skarga jak i wniosek o ukaranie organu grzywna dotyczą bowiem tej samej sprawy sądowoadministracyjnej.
Z tych względów trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. związany jest oceną prawną wyrażoną w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie IV SO/Wa 36/07. Sąd stwierdził bowiem w uzasadnieniu wskazanego wyżej orzeczenia, że Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy w sprawie przeznaczania lokali do najmu w określonym trybie.
Sąd zachował się zatem zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., który wyraża zasadę związania sądu wcześniej wyrażoną w orzeczeniu sądowym oceną prawną. Czyni to zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. bezzasadnym. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela bowiem pogląd wyrażony przez SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym niedopuszczalne było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 1.08.06r. w sprawie najmu lokalu użytkowego z przyczyn przedmiotowych. Przepisy prawa materialnego nie pozwalają na załatwienie sprawy najmu w drodze decyzji administracyjnej. Kwestionowana uchwała nie jest decyzją administracyjną nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej. Tym samym niemożliwe było jak powiedziano na wstępie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Tak więc wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa co czyni skargę kasacyjną niezasadną.
Mając to na uwadze na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.