Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 788/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. (dalej, jako: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta W. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], której użytkownikami wieczystymi byli J. K., R. K. i T. K., każdy w udziale 1/3 części oraz ustalił opłatę z tytułu przekształcenia, udzielając 95% bonifikaty od opłaty w stosunku do udziałów należących do J. K. i R. K. R. K. złożył odwołanie od ww. decyzji.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 655/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania bonifikaty i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 943/10, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego, nie działał we własnym interesie, gdyż jego uprawnienie do uzyskania bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało w całości zrealizowane, lecz działał w imieniu brata T. K. Nie posiadał przy tym stosownego pełnomocnictwa uprawniającego go do skutecznego dokonania tej czynności. W związku z powyższym z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Pismem z dnia 16 kwietnia 2011 r. R. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2009 r., w części objętej punktem 1c, dotyczącej T. K., wskazując jako podstawę prawną żądania art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 K.p.a. Ponadto, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji podał art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazało, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał się na zdarzenia, które miały miejsce w roku 2004, przede wszystkim na kwestie dotyczące kosztów i opłat poniesionych przez stronę w związku z postępowaniem przekształceniowym, a także kwestie związane ze spadkiem i zapisami w księgach wieczystych, które należą do właściwości sądów powszechnych i nie są regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał na treść art. 149 § 1-3 K.p.a. i stwierdził, że okoliczności, które przytacza wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania były już przedmiotem analizy przy rozpatrywaniu przez organ odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie są to więc - zdaniem organu - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi. Organ stwierdził również, że nie został zachowany wymagany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem o żadnej z okoliczności, na które powoływał się wnioskodawca nie dowiedział się w terminie jednego miesiąca przed dniem złożenia wniosku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 K.p.a. W ocenie skarżącego dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe – T. K. w momencie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. nie był właścicielem 1/3 części użytkowania wieczystego, ponieważ zgodnie ze swoim pismem nr 55/04 z dnia 15 lipca 2004 r., (w którym potwierdza nie przyjęcie spadku po matce), jako rzekomy współwłaściciel, nie spełnił żadnego wymogu z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących użytkowania wieczystego, nie opłacał opłat rocznych, ani podatków od nieruchomości, nie napisał i nie podpisał wniosku o udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego powodu – zdaniem skarżącego - decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 2009 r. została wydana w wyniku przestępstwa.
Skarżący przywołał jako dowód w sprawie m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...], [...] z dnia 21 lipca 2011 r. Ponadto stwierdził, że użytkownikami wieczystymi gruntu i właścicielami nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja byli faktycznie tylko R. K. i J. K. Ponadto, wskazał na przesłanki nieważności decyzji - została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126, art. 148 § 1 i art. 149 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ powołał się na to, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał na zdarzenia, które były mu znane od wielu lat, a przedmiotowy wniosek nie wyczerpuje żadnej z enumeratywnie wymienionych ustawowych przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. Poza tym - zdaniem organu wniosek został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 K.p.a.
Skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd I instancji przytaczając przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, wskazał, że organy zasadnie wykazały, że skarżący wiedział o okolicznościach, które powołał, jako uzasadnienie podania o wznowienie postępowania, wcześniej niż na miesiąc przez złożeniem podania. Swoje żądanie skarżący oparł m.in. na podstawie określonej w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., podniósł, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., popełnionego przez urzędników Urzędu Miejskiego w W. W tym przedmiocie złożył w dniu 22 marca 2011 r. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa. Zawiadomienie to skarżący oparł na opisie okoliczności, mających miejsce w dniu 29 marca 2004 r., które miały polegać na nakłonieniu skarżącego do uiszczenia w imieniu T. K. zaległej opłaty za użytkowanie wieczyste, sfałszowaniu dowodu tej wpłaty, a także złożenie - w tym samym dniu - wniosku o wpisanie T. K., jako współużytkownika wieczystego, w księdze wieczystej.
Z treści podania o wznowienie postępowania wynika, że skarżący brał udział w czynnościach dotyczących opłacenia zaległych należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste w imieniu swego brata, zatem już wówczas miał świadomość, że działania pracowników Urzędu mogą ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania karnego. Zatem w odniesieniu do opisanych wyżej okoliczności związanych z podnoszonym przez skarżącego sfałszowaniem dokumentów oraz wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa, uznać należało, zdaniem Sądu I instancji, że podanie o wznowienie postępowania z dnia 16 kwietnia 2011 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.
Również w odniesieniu do podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., uznać należało, w ocenie Sądu, że skarżący uchybił terminowi do złożenia podania. Skarżący argumentował, że nową okolicznością oraz nowym dowodem, który wyszedł na jaw, jest pismo T. K. z dnia 15 lipca 2004 r., w którym informował on Urząd Miasta W., iż nie nabył spadku po L. K. Jednocześnie skarżący wykazywał, że o ww. piśmie dowiedział się w dniu 13 września 2009 r., kiedy odnalazł to pismo. Wobec tego w tym dniu zaczął biec termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że nawet w sytuacji, gdyby podanie skarżącego o wznowienie postępowania, zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, to również nie mogłoby prowadzić do wznowienia postępowania z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. Skarżący wnosząc o wznowienie postępowania, nie działał bowiem we własnym interesie, albowiem swoje żądanie ograniczył do punktu 1c decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2009 r., to jest w części dotyczącej T. K. - innej strony tego samego postępowania, kwestionując w istocie odmowę zastosowania w stosunku do T. K. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mieć należy na uwadze, że uprawnienie R. K. do uzyskania bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało w całości zrealizowane, a jego działanie w imieniu brata T. K., nie zostało potwierdzone stosownym pełnomocnictwem.
Wznowienia postępowania w zakresie rozstrzygnięcia w ww. decyzji Prezydenta, polegającego na przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bez zastosowania w stosunku do T. K. bonifikaty od opłaty z tego tytułu, mógłby skutecznie żądać wyłącznie T. K. osobiście lub inna osoba, prawidłowo przez niego umocowana.
R. K. reprezentowany przez pełnomocnika wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie dyspozycji art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w zakresie badania przez Sąd podejmowania przez organy czynności zgodnych z prawem w sytuacji gdzie działania te kierunkowo godziły w interes strony skarżącej poprzez celowe błędne zakwalifikowanie okoliczności podawanych przez stronę oraz stosowanie przepisów prawa wobec braku znajomości stanu faktycznego co unicestwiło w konsekwencji możność dochodzenia swoich uprawnień w oparciu o właściwe przepisy;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 148 § 1 K.p.a. (omyłkowo wskazano P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż strona nie dochowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z uwagi na to, iż termin liczony od chwili powzięcia wiadomości przez stronę upłynął, podczas, gdy okoliczności te podnoszone były w czasie właściwym, zaś ich interpretacja przez organy była błędna w wyniku czego niedochowanie terminu przez stronę skarżącą nastąpiło z przyczyny od niej niezależnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że okoliczności podnoszone w tej sprawie były już badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Naczelny Sąd Administracyjny ale z punktu widzenia innych przepisów, a mianowicie jako podstawa do stwierdzenia nieważności. Co za tym idzie dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod art. 156 K.p.a. nie wyłącza możliwości zakwalifikowania go pod art. 148 K.p.a., którego dyspozycje w uprzednio badanym postępowaniu nie były uwzględniane.
Dalej wskazano, że organ nie zastosował się do obowiązków wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., a obecny układ procesowy jest wynikiem niezgodnego z prawem działania organów, które przełożyło się bezpośrednio na niedochowanie terminu w rozumieniu art. 148 K.p.a. Taki stan rzeczy jest nie tyle wynikiem nieznajomości prawa przez skarżącego czy też braku wyjaśnień i udzielania wskazówek, do których organ był zobligowany ale intencjonalnego wyznaczenia kierunku postępowania jaki ma obrać skarżący, który w konsekwencji utracił swoje uprawnienia na płaszczyźnie przepisów art. 145 i nast. K.p.a.
Kasator wyjaśnił także, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że faktycznym właścicielem 2/3 nieruchomości jest skarżący. Nie podlega również najmniejszym wątpliwością, iż skarżący korzystał z wszystkich uprawnień oraz pełnił wszystkie obowiązki związane z własnością nieruchomości. T. K. w 2010 r. został wymeldowany z dniem 26 marca 2010 r. Co za tym idzie nie może być stroną w zakresie udzielania mu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, z czego wynika, iż uprawnienie takie wprost przysługuje pozostałym współwłaścicielom. T. K. nie przyjął spadku po matce, po której prawo użytkowania wieczystego przekształconego następnie w prawo własności odziedziczyli pozostali współwłaściciele. Okoliczności te również były podnoszone przez skarżącego w czasie, gdy wywoływały określone skutki prawne jednakże, przez błędne zastosowanie przepisów proceduralnych uprawnienia skarżącego nie zostały zmaterializowane.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania T. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z podatkiem VAT i opłatą od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wskazano na prawidłowość zaskarżonego wyroku i uznano zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Wyjaśnił, że nigdy nie udzielał skarżącemu pełnomocnictwa do działania w jego imieniu, ani nie zlecał mu dokonania jakichkolwiek czynności w zakresie dochodzenia uzyskania bonifikaty. Nieprawdą jest też, że T. K. nie przyjął spadku po matce. Otóż postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 1998 r. sygn. akt [...] spadek po L. K. nabyli w częściach równych T. K., R. K. i J. K. Skarżący wnosił o zmianę tego postanowienia jednakże jego wniosek został oddalony postanowieniem tego Sądu z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...].
Apelacja złożona przez R. K. również została oddalona. Wskazano nadto, że meldunek T. K. został przywrócony i do dnia dzisiejszego mieszka on i jest zameldowany jest w W. Ponadto zupełnie abstrakcyjne i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych są rozważania skarżącego dotyczące wpływu wymeldowania na prawo skarżącego do reprezentowania T. K. w sprawie udzielenia przedmiotowej bonifikaty.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpującą w przepisach prawa procesowego. W myśl art. 148 § 1 K.p.a., strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Organ administracji z urzędu zobowiązany jest zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania. Wszczęcie bowiem postępowania w takiej sprawie pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarza, wyd. 11, Warszawa 2011 r., str. 572).
Z kolei uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).
Stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji dotyczące uchybienia przez skarżącego terminowi co do wniesienia podania o wznowienie postępowania znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych prawnych kontrargumentów podważających je.
Po pierwsze, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że skarżący o okolicznościach, które jak twierdzi stanowią podstawę do wznowienia postępowania, dowiedział się znacznie wcześniej aniżeli na jeden miesiąc przed złożeniem podania o wznowienie postępowania, które wpłynęło do organu w dniu 19 kwietnia 2011 r. Skarżący powołuje się bowiem na zdarzenia, które miały miejsce z jego udziałem w 2004 r. Nadto powołuje się na dokumenty, o których dowiedział się w 2009 r. Nie może również ujść uwadze okoliczność, że skarżący kwestionował w trybie odwoławczym decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], podnosząc tożsame argumenty, jak te przedstawione w podaniu o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 655/09, oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta W. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 943/10 oddalił skargę kasacyjną.
Z tych względów słusznie uznano, że podanie o wznowienie skarżący złożył po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.
Po drugie, wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że nie jest rolą organu administracji publicznej odgadywanie intencji stron postępowania i w zgodzie z nimi ukierunkowywanie postępowania administracyjnego. Organ zobowiązany jest stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Nie jest jednak uprawniony do działania za stronę.
Nie można przerzucać na organ administracji publicznej odpowiedzialności za podejmowane przez stronę określone decyzje procesowe w toku postępowania administracyjnego. Stąd zarzuty naruszenia powyższych przepisów w związku z art. 148 § 1 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.
Po trzecie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, a wcześniej wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 943/10, skarżący R. K. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu – również w trybie wznowienia postępowania – części decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącej T. K. (pkt 1c decyzji). Uprawnienie skarżącego do uzyskania bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało bowiem w całości zrealizowane, a uczestnik postępowania T. K. nie umocował skarżącego do podejmowania jakichkolwiek działań w jego imieniu w zakresie wskazanej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.