Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2246/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2113/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda W. – orzekając na wniosek K. R. - decyzją z dnia [....] sierpnia 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...].07.1986 r. nr [...]o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie Ż., ujawnionej księdze wieczystej KW [...], k. [..] jako własność M. M. i E.A. (obecnie: KW nr [...] z wpisem w dziale II o treści: "Skarb Państwa (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.) - Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w P." oraz nieruchomości położonej w P. przy ul. Ś. i ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie Ż., również ujawnionej w księdze wieczystej KW [...] jako własność M. M. i E. A. (obecnie: KW nr [...] z wpisem w dziale II jako własność Miasta P. (pkt I decyzji) oraz o ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości (pkt II decyzji).

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Miasto P., Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego w części, w której stwierdzała ona nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości (pkt I decyzji) i stwierdził, że decyzja ta - w tej części - została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt II decyzji, dotyczący stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o odszkodowaniu).

W motywach decyzji Minister podał, że opisana wyżej nieruchomość została wywłaszczona na mocy przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wystąpił Zarząd Dróg i Mostów w P. Wywłaszczenie to miało na celu regulację stanu prawnego nieruchomości, gdyż cel publiczny został zrealizowany już przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

W związku z powyższym, Minister zauważył, że ponieważ cel publiczny (budowa ulicy K.) został w tym przypadku zrealizowany jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, to brak było możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 53 ustawy gruntowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponadto, Minister Infrastruktury wskazał również, że kontrolowana decyzja została skierowana do osób, które - w dacie orzekania - już nie żyły. E. A. zmarła bowiem w dniu [...]czerwca 1952 r. a M. M. - w dniu 21 grudnia 1972 r.

Jednocześnie jednak organ centralny podkreślił, że obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi drogę publiczną - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z zm.). Odwołując się więc do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. (sygn. akt III CZP 72/2006, publ. OSNC 2007/6/85), stwierdził, że drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. Tym samym, działka gruntu, będąca drogą publiczną, nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego (wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), ani też nie może być oddana w użytkowanie wieczyste.

Z tej przyczyny, Minister Infrastruktury, wskazując na treść art. 156 § 2 k.p.a., uznał, że należało uchylić pkt I decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i stwierdzić, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa, w części, w której orzekała o wywłaszczeniu, została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody (pkt II decyzji, odnoszący się do kwestii odszkodowania).

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury, D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 156 § 2 k.p.a. a także art. 1 i 10 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1954/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, zauważając, że jedynym argumentem, jaki Minister Infrastruktury powołał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia było zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie - zdaniem organu centralnego – wywołała decyzja wywłaszczeniowa. Sąd Wojewódzki akcentował w tym przypadku zaś fakt, że rozstrzygnięcie, dotyczące sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, obarczone jest wadą przewidzianą w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (omyłkowo wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako "art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.").

Wyrok ten, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesionej przez Miasto P., został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1587/10) i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie pozytywnej przesłanki nieważności decyzji nie w każdym przypadku obliguje organ w postępowaniu nieważnościowym do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jedną z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, ściślej zaś wywołanie przez decyzję, dotkniętą wadą kwalifikowaną, takich skutków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania oceny, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, a jego stwierdzenia - w tym zakresie - były nieprecyzyjne. Sąd II instancji podkreślił również, że z uwagi na brak uzewnętrznienia - w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku - stanowiska sądu pierwszej instancji w omawianej materii, nie miał on możliwości dokonania kontroli tego wyroku. Jednocześnie jednak przesądził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa i to zarówno z powodu nieuczestniczenia w postępowaniu przez następców prawnych współwłaścicielek nieruchomości, jak i z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i przed wydaniem w nim decyzji.

Rozpatrując zatem ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. - w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości.

Sąd odwołał się do treści art. 190 P.p.s.a. akcentując, że orzekał w tej sprawie w ramach związania wykładnią prawa, dokonaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. Wskazując zatem na wytyczne, zawarte w w/w wyroku, dotyczące konieczności zbadania, czy w sprawie występowały nieodwracalne skutki prawne, Sąd Wojewódzki wyjaśnił na czym ta instytucja polega, odwołując się przy tym zarówno do poglądów doktryny, jak i orzecznictwa, w tym głównie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211).

Ostatecznie Sąd zauważył, że nieodwracalność skutku prawnego, wywołanego decyzją, nie jest absolutna, a względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji a ponadto (cyt.): " w orzecznictwie NSA raczej zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności.(komentarz do k.p.a. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski wyd. 10 str. 590)".

Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że ponieważ wywłaszczona nieruchomość obecnie stanowi drogę publiczną, która - jako rzecz wyłączona z obrotu prawnego - nie może stać się własnością innego podmiotu niż podmiot prawa publicznego, to nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu a można jedynie stwierdzić, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd zwracał uwagę, że wybudowanie na nieruchomości drogi publicznej jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym. W realiach zaś niniejszej sprawy, wyeliminowanie - ze skutkiem ex tunc - decyzji wywłaszczeniowej, na której wybudowana została droga publiczna nie rodziło skutków, które – jak błędnie założył Minister Infrastruktury – byłyby sprzeczne z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. W tym miejscu Sąd podkreślił, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości został ukształtowany wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) a więc z dniem 1 stycznia 1999 r. stałaby się ona - z mocy prawa - własnością jednostki samorządu terytorialnego. Fakt ten wykluczałby zaś (cyt.): "jej zwrot osobie prywatnej, a tym samym możliwość obrotu tą nieruchomością.

Zatem stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oznaczałaby w tej sytuacji jedynie, że do dnia 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa władałby nieruchomością drogową bez tytułu prawnego (...).Tym samym w badanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania przez organ przepisu art. 156 § 2 k.p.a.".

W rezultacie, uwzględniając skargę w części, w jakiej zarzucała ona zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., to jest wywołanie przez decyzję wywłaszczeniową nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd polecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zastosował się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a następnie wydał rozstrzygnięcie, które uzasadni - zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto P. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), to jest: nieuznanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. K., wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem na w/w nieruchomości jest realizowany cel publiczny tj. znajduje się droga publiczna czyli nieruchomość winna zostać wyłączona z obrotu i powinna pozostać własnością gminy Miasto P., i co za tym idzie, organ administracyjny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wywłaszczeniowej winien zastosować art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Miasto P. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu oraz gminy. W myśl zaś orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, nieruchomości zajęte pod drogi publiczne powinny pozostać wyłączone z obrotu prawnego i pozostawać własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, Miasto P. stało na stanowisku, że skoro na przedmiotowej nieruchomości znajduje się droga publiczna a więc zrealizowane są na niej cele publiczne, to należało stanąć na stanowisku, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. K., wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W skardze kasacyjnej, wniesionej zaś przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżący kasacyjnie organ – działając jako następca prawny Ministra Infrastruktury (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - Dz. U. Nr 248, poz. 1494) - zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. prawa materialnego, to jest:
2. 1. art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wybudowanie drogi publicznej na wywłaszczonej nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego,
3. 2. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej będzie miał zastosowanie powyższy przepis i ponownie nastąpi przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa;

II przepisów postępowania, bowiem te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. - poprzez wiązanie oceny nieodwracalnych skutków kwestionowanych decyzji z przepisami odnoszącymi się do przejmowania prawa własności nieruchomości, niebędącymi przedmiotem rozstrzygania organu, na skutek czego Sąd doszedł do uznania, że organ naruszył ww. przepisy,
2. 2. art. 134 P.p.s.a. - poprzez przekroczenie granic niniejszej sprawy, przez rozstrzyganie w wyroku o sprawie, która nie została jeszcze nie tylko rozstrzygnięta, ale nawet nie została wszczęta przy braku do tego podstaw prawnych,
3. 3. art. 141 ust. 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku błędnych i nieuzasadnionych twierdzeń, niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister, analizując pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, zwracał uwagę, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczone działki weszły w skład drogi publicznej, a tym samym wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości na której urządzono drogę publiczną (art. 156 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie zaś nieważności kontrolowanej decyzji wywołałoby natomiast skutek ex tunc, co oznaczało, że wywłaszczone działki gruntu, wchodzące w skład drogi publicznej, stałyby się z powrotem własnością osób fizycznych.

Odwołując się do przepisów art. 2 ust. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, autor skargi kasacyjnej akcentował, iż z mocy samego prawa, droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej. Konsekwencją więc rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Drogi publiczne stanowią bowiem rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (res extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może w konsekwencji przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Skutkiem natomiast stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, będzie w tym wypadku obowiązek jej zwrotu byłym właścicielom i to niezależnie, czy nieruchomość będzie podlegać art. 73 ustawy z dnia 13 października1998 r. W tym miejscu przywołano także orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych – w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych tego rodzaju decyzji, w sytuacji gdy wywłaszczone nieruchomości stanowiły obecnie drogi publiczne.

W ocenie organu nie znajdowała także uzasadnienia argumentacja, przytoczona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zgodnie z którą bez względu na stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zastosowanie regulacji z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, spowoduje przywrócenie stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - nie tylko nieprawidłowo zastosował powyższy przepis, ale naruszył w ten sposób także art. 134 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy. Organ ani Sąd nie mogli bowiem w niniejszym postępowaniu antycypować innych rozstrzygnięć, wydawanych w oparciu o odrębne przepisy, nie będące przedmiotem orzekania i w oparciu o inne przesłanki, ustalane w samodzielnym postępowaniu dowodowym, które nie mogło - z oczywistych powodów - zostać przeprowadzone.

Ponadto, zauważono też, iż art. 73 cytowanej wyżej ustawy miał zastosowanie i wywołał skutki w określonym czasie w przeszłości i dla określonych w nim warunków, z których jeden - własność prywatna nie był wówczas spełniony. Nawet więc późniejsze zdarzenie, wywołujące skutki w odniesieniu do przeszłości - a taką była decyzja nieważnościowa, wywołująca skutki ex tunc - nie mógł konwalidować zdarzeń i stanów faktycznych, od których zależało przejęcie nieruchomości w trybie w/w art.

1. 73. Tym samym, nawet stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, nie umożliwiało realizacji skutków, o których mowa w art. 73 ww. ustawy.

Poza tym nie w każdym przypadku, stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki, mogłoby znaleźć zastosowanie, z uwagi na fakt np. późniejszego ustanowienia drogi publicznej niż wejście w życie ww. przepisu.

Minister podkreślał też, iż Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), mimo że powołuje się na skutki prawne zaistniałe z mocy samego prawa (w dniu 1 stycznia 1999 r.), to warunkiem potwierdzenia tych skutków w obrocie (a tym samym ich zaistnienia) jest wydanie dodatkowej decyzji - w oparciu o art. 73 ust. 3 tej ustawy. Dopiero ta dodatkowa decyzja stanowi podstawę ujawnienia praw rzeczowych w księdze wieczystej, a tym samym mogłaby dostosować powstały na skutek decyzji nadzorczej stan prawny do obowiązujących przepisów prawa. Brak wydania takiej decyzji skutkowałby natomiast funkcjonowaniem w obrocie stanu prawnego, sprzecznego z powołanym art. 2a ustawy o drogach publicznych. Nieuwzględnienie wyżej wskazywanych okoliczności, wyrażenie niezasadnych twierdzeń i oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdzało zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, D. P., A. P. i T. P. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W jej uzasadnieniu w szczególności twierdzono, że w przypadku dróg gminnych, zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy a zatem nadanie drodze statusu drogi publicznej nie przesądzało w tym przypadku o nieodwracalności skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, albowiem - zgodnie z ustawą o drogach publicznych - kategorię drogi nadaje oraz jej pozbawia ten sam organ. Zgodnie też z treścią art. 10 ust. 3 ustawy o drogach, możliwe jest wyłączenie drogi z użytkowania.

Wg uczestników postępowania, unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej nie pociągało też skutków prawnych, w postaci przeniesienia własności nieruchomości, na których są drogi, na osoby, niemogące być jej właścicielami, a jedynie uporządkowanie stanu prawnego. Skarb Państwa w roku 1986, ani władze samorządowe nie stały się nigdy właścicielami ww. nieruchomości, gdyż nigdy skutecznie ich nie nabyły.

Podnoszono również, że - w stosunku do części nieruchomości (części stanowiących ul. Ś.) argument o nieodwracalności skutków prawnych był chybiony także z tego powodu, iż w chwili wszczęcia postępowania, aż do 2008 r. ulica ta nie była drogą publiczną, a drogą wewnętrzną i powinna stać się przedmiotem własności uczestników. W tym miejscu wskazywano, że zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodę.

Akcentowano również, że nieruchomości, które były przedmiotem niniejszego postępowania nigdy nie zmieniły właściciela, a zatem ustawa z dnia 13 października 1998 r. reformująca administrację publiczną nigdy nie spowodowała, iż w/w nieruchomości stały się przedmiotem własności innych osób, aniżeli obecnych właścicieli, czyli spadkobierców i zarazem uczestników niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które - w tym przypadku - nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Na wstępie nadmienić trzeba, że z racji tożsamości zarzutu, sformułowanego w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto P. z jednym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, obie skargi kasacyjne podlegały łącznemu rozpoznaniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym, w postaci naruszenia: art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 134, 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., należy uznać, że zarzuty te były uzasadnione, z wyjątkiem zarzutów dotyczących art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało bowiem wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., choć pomimo tej formalnej poprawności, było wadliwe.

Sąd Wojewódzki wykonał też zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 22 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1587/10), gdyż – rozpoznając sprawę po raz drugi - odniósł się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, których istnienie w tej sprawie dostrzegł Minister Infrastruktury. Okoliczność natomiast, że pogląd Sądu, wyrażony w tym zakresie, był nietrafny, nie świadczył jeszcze o naruszeniu w/w przepisu.

Zasadnie jednakże organ centralny twierdził, że Sąd Wojewódzki wadliwie powiązał ocenę występowania w analizowanej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji wywłaszczeniowej, z przepisami odnoszącymi się do nabywania – z mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości drogowych i w ten sposób przekroczył granice niniejszej sprawy (art. 134 P.p.s.a.). W rezultacie bowiem, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w P. przy ul. K. (działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha) oraz przy ul. Ś. i ul. D. (działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha), przez które obecnie przebiega droga publiczna, Sąd rozstrzygnął również o wyniku postępowania, które - jak należy to rozumieć - zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powinno być w przyszłości przeprowadzone w stosunku do w/w nieruchomości – w oparciu o art. 73 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z 1998 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stan prawny, wywłaszczonych z rażącym naruszeniem prawa, nieruchomości został ukształtowany przez ustawę z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a zatem nieruchomości te, z racji urządzenia na nich drogi, z dniem 1 stycznia 1999 r. stałyby się - z mocy prawa - własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Fakt ten wykluczałby więc (cyt.): "jej zwrot osobie prywatnej, a tym samym możliwość obrotu tą nieruchomością. Zatem stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oznaczałaby w tej sytuacji jedynie, że do dnia 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa władałby nieruchomością drogową bez tytułu prawnego (...).Tym samym w badanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania przez organ przepisu art. 156 § 2 k.p.a.".

W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że wspomniany wyżej przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) wprawdzie istotnie przewiduje przejście z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 1999 r. - prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ale dotyczy on określonej grupy nieruchomości i wymaga spełnienia, wymienionych w tym przepisie przesłanek i to na dzień 31 grudnia 1989 r. Z tej przyczyny podmiot publiczny może powoływać się na swój tytuł prawny do, nabytej w tym trybie, nieruchomości dopiero po wydaniu przez wojewodę decyzji administracyjnej, potwierdzającej spełnienie tych przesłanek. Decyzja ta jest więc wydawana w określonym, odrębnym postępowaniu a nie rozstrzyga się o tym, niejako przy okazji, wydawania decyzji w innej, zupełnie odmiennej sprawie, choć dotyczącej nieraz tego samego gruntu.

Zauważyć też należy, że dopóki taka decyzja deklaratoryjna nie zostanie ostatecznie wydana, podmiot publiczny nie może skutecznie, pod względem prawnym, powoływać się na uprawnienia właścicielskie do takiej nieruchomości. Powyższe wiąże się zatem także z zarzutami materialnoprawnymi, które w rozpatrywanej sprawie były zasadne.

W obu skargach kasacyjnych akcentowano zwłaszcza, iż w analizowanym stanie faktycznym wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, czego wydaje się, że bierze pod uwagę autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie zależy tylko od występowania w danym przypadku przesłanek pozytywnych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ale również jest uwarunkowane brakiem przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Należy do nich zaś m. in. występowanie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja wadliwa. Skutki te zaś – zgodnie z poglądami doktryny i utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego - polegają na sytuacji, w której organ administracyjny – działając w ramach przyznanych mu kompetencji - nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych, wywołanych decyzją, która jest obarczona kwalifikowaną wadą.

Jak wyżej wspomniano, kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, decyzja dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości, na których - zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy K. – wybudowano drogę. Uzyskała ona (po wszczęciu postępowania nadzorczego a przed jego zakończeniem) status drogi publicznej. Uchwałą organu stanowiącego Miasta P. została bowiem zaliczona do tego rodzaju dróg. W tym miejscu podkreślić zatem wypada, iż stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.): "wybudowanie na nieruchomości drogi publicznej jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym" było całkowicie pozbawione racji. W myśl bowiem art. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogami publicznymi są drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, które do tych, poszczególnych kategorii dróg zostały zaliczone w trybie przewidzianym w/w ustawą.

W przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, o zaliczeniu do danej kategorii drogi, postanawia uchwała organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego (vide: art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Organy samorządowe w swojej działalności są zaś niezależne od administracji rządowej a w postępowaniu uchwałodawczym nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Zatem, organ administracji rządowej nie ma możliwości, by własnym działaniem spowodować, aby droga gminna, która ten status uzyskała, nie z powodu samego jej wybudowania, a na podstawie wiążącej prawnie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, utraciła swój prawny charakter.

Wprawdzie wojewoda – na co zwraca uwagę autor odpowiedzi na skargę kasacyjną - sprawuje nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, w tym sensie, że ma kompetencję do stwierdzenia, iż uchwała organu stanowiącego jednostki samorządowej, albo zarządzenie jej organu wykonawczego, rażąco naruszają prawo, ale - po pierwsze, kwestia prawidłowości uchwały Rady Miejskiej P. o zaliczeniu omawianej drogi do kategorii drogi gminnej wykraczała poza granice tej sprawy a po drugie, należy mieć na uwadze, że wspomniany nadzór jest wykonywany jedynie w aspekcie zgodności danego aktu z obowiązującym prawem. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony w tej sprawie do oceny legalności uchwały Rady Miasta P. o zaliczeniu przedmiotowej drogi do dróg publicznych, ale – w związku z argumentacją zawartą we wspomnianej wyżej odpowiedzi na skargę kasacyjną – pragnie jednakże zwrócić uwagę na fakt, że skoro powyższa droga została wybudowana zgodnie z wcześniejszym, zatwierdzonym planem realizacyjnym to nadanie jej, w dalszej kolejności, statusu drogi publicznej – z formalnego punktu widzenia – raczej nie wydaje się budzić wątpliwości, co do zgodności z prawem.

Podkreślenia także wymaga, iż - zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - drogi krajowe stanowią własność Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego. W rezultacie zatem droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Obrót nieruchomościami, zajętymi pod tego rodzaju drogi, jest więc ograniczony jedynie do takich podmiotów jak Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedniego szczebla. Brak jest zatem możliwości by np: poprzez posiadanie samoistne nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nabyć jej własność przez zasiedzenie (vide: postanowienia SN z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CSK 514/12, LEX nr 1331351 i z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, LEX nr 602303), zrealizować – w stosunku do takiej nieruchomości - roszczenie z art. 35 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm. (vide: uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, LEX nr 196346), zwrócić taką nieruchomość byłemu właścicielowi - na zasadzie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (vide: wyroki NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045 i z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09 niepubl.), obciążyć prawem użytkowania wieczystego – na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.

Warszawy - Dz. U. Nr 50, poz. 279 (vide: wyroki NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11), czy – jak w rozpoznawanej sprawie – orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczającej nieruchomość, która w ten sposób została zagospodarowana. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której – w dacie orzekania przez organ nadzoru – istnieje droga publiczna skutkowało by bowiem tym, że nieruchomość ta nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będącymi osobami fizycznych. Taka zaś sytuacja była by zaś sprzeczna z porządkiem prawnym, wprowadzonym przez ustawę o drogach publicznych.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki powinien: po pierwsze, ocenić jedynie tylko decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. (co do zaskarżonej jej części) a po drugie, skontrolować, czy – w świetle tego co wyżej zostało powiedziane - przyjęcie przez organ centralny, iż kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, było zgodne z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a.