Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2250/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiała się w sposób następujący.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent W. na podstawie art. 200 u.g.n. i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność komunalną.

Jak ustalił ten organ, nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2008 r. stała się z dniem [...] maja 1990 r. własnością gminy. Decyzja jest prawomocna (wyrok I OSK 1473/09).

Na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości organ ustalił, że na jej terenie znajdują się ogródki działkowe, teren zielony, nośnik reklamowy i ogrodzenie. W archiwum, w aktach DOKP we W. z lat 1945-1999 nie odnaleziono dokumentów dotyczących tej nieruchomości, w szczególności dowodzących posiadania przez [...] tytułu prawnego.

Według wnioskodawcy ogrodzenie istniało przed dniem [...] grudnia 1990 r., zaś nośnik to środek obcy wybudowany w 2005 r.

Według danych z ewidencji gruntów nieruchomość pozostaje we władaniu [...], jednak nie odnaleziono dokumentu stanowiącego podstawę tego wpisu. Przy założeniu operatu ewidencji gruntów w 1962 r. teren obecnej nieruchomości wchodził w skład działek we władaniu [...] oraz [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca starał się wykazać przysługiwanie mu prawa zarządu nieruchomością, co stanowi przesłankę prawną uwłaszczenia, w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 1988 r. zobowiązującą [...] do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu.

W decyzji jako podstawę do opłaty wskazano dane z ewidencji gruntów. Tymczasem podstawę taką powinna stanowić decyzja przekazująca nieruchomość w użytkowanie bądź zarząd, której nie było.

Przysługiwanie [...] zarządu nie zostało wykazane również w niniejszym postępowaniu (patrz wyroki II SA/Kr 560/13 i I OSK 651/11).

Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Organ zauważył, że przesłanką komunalizacji mienia państwowego było posiadanie do tego mienia określonego tytułu prawnego (wyroki I OSK 1295/05, 583/05) o czym świadczy m.in. brak jego oddania w zarząd (art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, wyrok I OSK 1941/11). Komunalizacja następowała z dniem 27 maja 1990 r. (wyrok I OSK 1473/09). Istnienie zarządu nie wynikało z ustawy o [...] (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138), lecz z aktów wymienionych w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (decyzja o oddaniu w zarząd, umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa nabycia nieruchomości). Istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki I SA 1989/97, 2240/98, I OSK 1296/05, 45/12, 1370/12).

O braku zarządu [...] wobec nieruchomości stanowi więc ponadto stwierdzenie jej komunalizacji (wyrok TK K 30/03, wyroki I OSK 1003/10 i 2469/13).

Wnioskodawca nie wykazał, aby przysługiwało mu prawo zarządu.

Ustalenie odmienne naruszałoby zasadę trwałości decyzji, podważając poprawność decyzji komunalizacyjnej, której przesłanką było nieistnienie zarządu.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty odwołania, podkreślając, że organ nie odniósł się do nich w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzucił ponadto naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wyrażenie poglądu, jakoby komunalizacja mienia wyłączała uwłaszczenie. W konsekwencji organ naruszył art. 15, art. 77 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu twierdził, że komunalizacja przesądza jedynie o właściwości organu do stwierdzenia uwłaszczenia, ale tego stwierdzenia nie wyklucza (patrz wyroki I SA 1946/94, I OSK 1442/08, I SA/Wa 566/07). Według skarżącego istnienie zarządu nie stanowiło przeszkody dla komunalizacji, gdyż mienie nie należało do zarządcy (wyrok I OSK 1442/07). Skarżący szeroko omówił znaczenie decyzji opłatowej, jako dowodzącej istnienia prawa zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że nieruchomość nie mogła jednocześnie należeć do rad narodowych i toap oraz być w zarządzie [...]. Wyłączone były spod komunalizacji składniki mienia należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym (wyroki I OSK 1003/10, 204/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że trudno jest odmówić skarżącemu uporu i konsekwencji w przekonywaniu do trafności własnego stanowiska prawnego, wielokrotnie już uznanego za nietrafne w orzecznictwie sądu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że początkowe starania skarżącego o uzyskanie prawa do przedmiotowej nieruchomości opisuje wyrok I OSK 1473/09. Wskazano w nim, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do tej nieruchomości, co organy (Wojewoda i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa) uznały za przesłankę jej komunalizacji. Pogląd ten poparł sąd pierwszej instancji.

Sąd odwoławczy zaś potwierdził, że skoro skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości, to podlegała ona komunalizacji. Sąd I instancji podkreślił, że według NSA grunt nie oddany do dnia [...] maja 1989 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do tego przedsiębiorstwa, lecz do rady narodowej i toap (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Dz.U. Nr 32, poz. 191 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił tezy prawne zawarte w wyrokach sądu odwoławczego, że przedsiębiorstwo powinno wykazać się konkretnym aktem administracyjnym potwierdzającym sprawowanie zarządu (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), przy czym nie można domniemywać istnienia decyzji o ustanowieniu zarządu w oparciu o decyzję w przedmiocie opłaty (wyrok I OSK 2469/13 z powołaniem wyroków TK sygn. U 6/99 i U 10/00, uchwały 7 s. SN III CZP 81/93/). Sąd I instancji podkreślił, że decyzja opłatowa może uzasadniać ustalenie prawa przedsiębiorstwa do nieruchomości wówczas jedynie, gdy została wydana z wyraźnym nawiązaniem do decyzji o ustanowieniu prawa, zaś ta ostatnia decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 592/13, w którym wyrażono trafny pogląd, że o przynależności mienia do toap po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. świadczy w szczególności brak oddania gruntu w zarząd. W wyroku tym powołano pogląd TK wyrażony w wyroku sygn. akt K 30/03, że jedynie istniejący po stronie [...] tytuł prawny świadczyłby o tym, że nieruchomość nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Trybunał podkreślił, że [...] nie może wywodzić uprawnień do nieruchomości z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP [...], które nie dotyczą mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trafne były ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, którego argumentacja wywodziła się z analizy stanu faktycznego sprawy, jak też prawidłowy był wywód prawny organu zawarty w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że w decyzji tej istotnie zabrakło szczegółowego odniesienia się do licznych zarzutów skarżącego, co tłumaczył organ istnieniem zasadniczych przeszkód prawnych do uwłaszczenia skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nikt nie przeczył prawdziwości decyzji opłatowej, trafnie natomiast przyjęto, że nie wynika z niej przysługiwanie skarżącemu prawa zarządu. Nie wynika to również z faktu posiadania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
2. 1. art. 134 § 1 p.p.s.a nierozpatrzenie istoty sprawy, polegające na nie odniesieniu się do żadnego z zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie przez organy administracji publicznej następujących norm:
3. a) art. 80 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu swobodnej oceny dokumentu urzędowego - decyzji o opłatach, mimo, że wspomniany środek dowodowy jest poddany szczególnym regułom dowodowym, wynikającym z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. i jego ocena jest wyłączona w sytuacji braku dowodu przeciwnego. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
4. b) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79. poz. 464 ze zm) polegające na jego niezastosowaniu i odmowie stwierdzenia, że skarżący w dniu 5 grudnia 1990 roku nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo dowiedzionego prawa zarządu stanowiącego przesłankę uwłaszczenia. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
5. c) art. 4 i 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1989 r., Nr 14. poz. 74 ze zm.), polegające na jego niezastosowaniu i odmowę przyjęcia, że decyzja o opłatach mogła zostać wydana jedynie w warunkach istniejącego zarządu, mimo że powołane przepisy ustawy nakładają obowiązek ponoszenia opłat za zarząd istniejący. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
6. d) § 4 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r.. Nr 23. poz. 120 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia, że skarżący poprzez przedłożenie decyzji opłatowej udowodnił zarząd nad nieruchomością, mimo że powołany przepis rozporządzenia nakazuje ustalenie prawa zarządu w oparciu o taki dowód. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
7. e) art. 8 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i o wywłaszczaniu nieruchomości, Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów poprzez stawianie stronie zarzutu, że przedstawiona przez nią prawidłowa i kompletna decyzja opłatowa powinna zawierać oznaczenie decyzji o przekazaniu w zarząd, mimo, że wymogu takiego nie stawiały przepisy obowiązujące w dniu naliczenia opłaty. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
8. f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób treść księgi wieczystej oraz dokumentów geodezyjnych prowadzi Prezydenta W. do oceny, iż [...] nie sprawowała zarządu nad nieruchomością. Nie rozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
9. g) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 341 k.c. poprzez nie wykazanie przez Prezydenta Wrocławia posiadania nieruchomości bez tytułu prawnego, w tym sposobu wejścia we władanie nieruchomości, mimo istniejącego domniemania posiadania zgodnego ze stanem prawnym. Nierozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
10. h) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Prezydenta W. sprzeczności, pomiędzy faktem zobowiązania [...] do uiszczania opłat z tytułu zarządu a przyjęciem nieistnienia tego prawa po stronie [...]. Nie rozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
11. i) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO we W. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażające się w nie rozpoznaniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nierozpoznanie podniesionego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenie zasady dwuinstancyjności winno prowadzić do uchylenia decyzji administracyjnej.
12. j) naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że komunalizacja danej nieruchomości stoi na przeszkodzie w późniejszym uwłaszczeniu na tej nieruchomości, mimo, że wskazany przepis ustawy zakłada nawet taką sekwencję zdarzeń, iż nieruchomość skomunalizowana staje się następnie przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, poprzez wskazanie na organy właściwe do przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego wobec skomunalizowanych i nieskomunalizowanych nieruchomości. Nie rozpoznanie powołanego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do usankcjonowania przyjętej przez organy I i II instancji a sprzecznej z materiałem dowodowym konstatacji o braku zarządu [...] nad nieruchomością.
13. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie; uzasadnienie nie zawiera odniesienia do żadnego z zarzutów skargi, sprowadzając się jedynie to przytoczenia sygnatur i wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach.
14. II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
15. k) art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13.11.1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945r., Nr 51, poz. 2950) oraz art.37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159.). poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,
16. l) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 roku w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz.
17. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,
18. m) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała i przez to podlega wyłączeniu komunalizacji.
19. n) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
20. 17) poprzez jego niezastosowanie,
21. o) art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
22. 17) poprzez jego niezastosowanie,
23. p) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzyskanie decyzji o zarządzie w trybie powołanego przepisu rozstrzyga o istnieniu zarządu, co pozostaje w sprzeczności z notoryjnym faktem, iż zarząd [...] nad nieruchomościami był ustanawiany przez prawie 60 lat przed wejściem w życie powołanej przez Sąd ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a,
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,
3. 3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów skargi świadczy o nierozpoznaniu sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego kasacyjnie komunalizacja mienia nie przekreśla możliwości uwłaszczenia.

Wywodzono, że nie została wyjaśniona kwestia znaczenia dokumentu urzędowego w postaci decyzji opłatowej oraz charakteru władania nieruchomością przez [...] S.A. W ocenie skarżącej kasacyjnie przesłanką konieczną dla uwłaszczenia jest okoliczność, iż dana nieruchomość w dniu [...] grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego. Środki dowodowe służące ustaleniu tej okoliczności określa rozporządzenie dotyczące uwłaszczania osób prawnych i zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia potwierdzenie prawa zarządu następuje między innymi na podstawie decyzji o opłatach. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że decyzja administracyjna w sprawie opłat z tytułu zarządu posiada walor dokumentu urzędowego i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Organ jest w związku z tym zobowiązany uznać za udowodniony fakt stwierdzony przez taką decyzję o ile nie zaistnieją dowody przeciwne. W związku z tym w ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja opłatowa zawiera stwierdzenie o istniejącym zarządzie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że organy obu instancji nie oceniły, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zweryfikował jak należy traktować decyzję o opłatach w warunkach braku dowodów przeciwnych, wpisu w ewidencji gruntów [...] jako władającego oraz niezakwestionowanego posiadania nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie. W ocenie autora skargi kasacyjnej wskazuje to na brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie jest związany zarzutami skargi nie rozważył, możliwości uzyskania przez [...] zarządu nad nieruchomością z mocy samego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna oparta jest zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, to jednak wszystkie z postawionych w niej zarzutów zmierzają do wykazania, że w dniu [...] grudnia 1990 r. skarżącej kasacyjnie przysługiwało prawo zarządu, a w konsekwencji, że [...] Spółka Akcyjna nabyła z tym dniem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. albowiem nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie konkretnych przepisów prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji, co prawda nie odnosił się szczegółowo do każdego z zarzutów skargi, jednakże istota sprawy została w pełni rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uznał, że w dacie [...] grudnia 1990 r. [...] S.A. nie przysługiwało prawo zarządu sporną nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o reguły dowodzenia obowiązujące przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 5 p.p.s.a.) przyjął bowiem, że barak jest dowodów, z których wynikałoby, że skarżącej w tej dacie przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji przyjął, że decyzja opłatowa, która nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie stanowi dowodu o istnieniu tego prawa.

Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie podziela powyższego poglądu nie przesądza o nie trafności wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W szczególności zaś nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że z decyzji opłatowej wynika, iż [...] S.A. przysługiwało prawo zarządu nieruchomością. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi prowadzonego na wniosek strony lub z urzędu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Należy podkreślić, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem sformalizowanym i różni się od postępowania przed organami administracji również w zakresie ustawowych zasad rządzących postępowaniem. Zgodnie z art. 244 § 1 i 2 k.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, a przepisy te stosuje się odpowiedni do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty inne niż wyżej wymienione, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej (por. uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16).

Z powyższego wynika więc, że dokumenty mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego przedstawiona decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie może być wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu, o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione.

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego jest jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu, co wynika z § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Zauważyć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/1999 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Skoro skarżąca kasacyjnie Spółka na dowód istnienia do przedmiotowej nieruchomości prawa zarządu przedstawiła decyzję dotyczącą wymierzenia opłaty rocznej za zarząd przedmiotową nieruchomością, to należało rozstrzygnąć, czy decyzja ta wskazuje jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, tj. czy przywołuje ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę dokument nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Tym samym prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (uprzednio art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust 1 ugn, faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują na brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 4 i art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczeniu osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu, art. 8 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i o wywłaszczeniu nieruchomości, art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a., albowiem istota sprawy została rozpoznana przez organy administracji obu instancji, a niezadowolenie strony skarżącej z wydanych rozstrzygnięć nie może samo w sobie przesądzać o braku zachowania dwuinstancyjności postępowania.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej zaś sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika jaki stan faktyczny został uznany za podstawę rozstrzygnięcia i jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13.11.1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945r.,Nr 51, poz. 2950 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159.).Powołując się na treść uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 lutego 2018 r. powtórzyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U.

Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "[...] " uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".

Istotna jest zatem ocena skutku prawnego wywołanego treścią art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311). Przepis ten stanowił, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 i z 1951 r. Nr 14, poz. 108), a skutek ten – zgodnie z art. 47 ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Powtórzyć należy za stanowiskiem zawartym w cytowanej uchwale, że nie jest właściwe porównywanie zarządu, jaki przysługiwał kolei do 1960 r. do rzeczowych praw ograniczonych. Dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319) w katalogu praw rzeczowych nie wymieniał zarządu.

Również zgodnie z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., obecnie t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 459) ograniczonymi prawami rzeczowymi są wyłącznie: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka.

Ponadto podkreślić należy, że prawo zarządu nie jest jedynie sytuacją o charakterze faktycznym, albowiem podstawę do jego ustanowienia co do zasady stanowi decyzja administracyjna. Ponadto od czasu uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege.

Powyższe przesądza także o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia o kolejach w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...], a także art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), który stanowi, że bez odszkodowania przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe w nim wymienione. Zgodnie z art. 2 ust. 7 tego rozporządzenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister. [...] nie wykazała, że uzyskała orzeczenie właściwego ministra, co dałoby podstawę do wyprowadzenia naruszenia art. 2 tego rozporządzenia.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.