Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 499/14 odrzucił skargę W. D. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uznał W. D. winną zarzucanego jej czynu i odstąpił od ukarania.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania W. D. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.
Na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] W. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości w celu ponownego rozpatrzenia jej sprawy przez organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o odrzucenie tej skargi, wskazując, że zaskarżone orzeczenie nie kończy postępowania dyscyplinarnego i tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę W. D. W pisemnych motywach Sąd I instancji stwierdził, że skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Takim przepisem jest art. 138 ustawy o Policji, który stanowi, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jednak kończy postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie załatwia ostatecznie sprawy, a tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Z tych też względów skarga W. D. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
W skardze kasacyjnej W. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości, wnosząc o uchylenie tego postanowienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto domagała się rozważenia możliwości podjęcia uchwały przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 ustawy o Policji w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie organu II instancji nie ma charakteru orzeczenia dyscyplinarnego, od którego służy skarga do sądu administracyjnego oraz 2) naruszenie art. 138 ustawy o Policji w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 45 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje prawo skierowania do sądu administracyjnego skargi na ostateczne orzeczenie dyscyplinarne tylko z tego powodu, że nie rozstrzyga ono merytorycznie jej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.
Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawarta jest zarówno materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów oraz regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Są to unormowania pełne w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną zawartą w ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 472/06, Lex nr 290653).
Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Literalne brzmienie powyższego przepisu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do rozbieżnych wniosków przy określaniu katalogu aktów podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według jednego stanowiska, skarga przysługuje od każdego orzeczenia wydanego przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w tym więc od orzeczenia kasacyjnego przewidzianego w art. 135 n ust. 4 pkt 3 (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 641/11).
Natomiast według drugiego stanowiska orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne nie jest każde orzeczenie wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135 n ustawy o Policji, co oznacza, że skarga nie przysługuje od drugoinstancyjnego orzeczenia uchylającego orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 666/13). Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy zawarty w art. 138 ustawy o Policji zwrot "kończącego postępowanie dyscyplinarne" odnosi się wyłącznie do wymienionego w tym przepisie "postanowienia", czy również do "orzeczenia".
Stosownie do art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie:
- 1. utrzymać w mocy albo
- 2. uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie - umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo
- 3. uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.
W świetle tego przepisu przyjmuje się, że tylko orzeczenia merytoryczne wymienione w pkt 1 i 2 mają charakter "kończących postępowanie dyscyplinarne", natomiast takiego charakteru nie ma orzeczenie o charakterze kasacyjnym, wymienione w pkt 3. Takie rozróżnienie orzeczeń nie miałoby znaczenia w świetle art. 138 ustawy o Policji, gdyby uznać, że zaskarżalne jest każde orzeczenie, natomiast postanowienia tylko takie, które kończą postępowanie dyscyplinarne. Trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym tam spójnikiem "oraz". Taki spójnik zaliczany jest co do zasady do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie jednak wskazuje się również na jego znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68).
Zdaniem NSA, dokonując wykładni art. 138 ustawy o Policji, należy przyjąć, że spójnik "oraz" w powołanym przepisie użyty został w znaczeniu enumeracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne". Zatem określenie "kończące postępowanie" nie dotyczy w ogóle powołanych orzeczeń, gdyż odnosi się wyłącznie do postanowień. Tym samym skarga do sądu administracyjnego przysługuje policjantowi od każdego orzeczenia wydanego w drugoinstancyjnym postępowaniu dyscyplinarnym
Wyjaśnić także należy, że na gruncie różnych procedur, spośród postanowień o różnym charakterze wyróżnia się "postanowienia kończące postępowanie", które w aspekcie zaskarżalności traktowane są na równi z orzeczeniem rozstrzygającym sprawy co do istoty (decyzjami). Takie określenie kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu występuje przykładowo w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie ma istotnych powodów, aby w analizowanym zakresie tak znacząco różnicować unormowania obowiązujące na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego od unormowań zawartych w ustawie o Policji. Uzasadnione zatem jest wnioskowanie, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym.
Również względy celowościowe przemawiają za tym, aby zaskarżeniu podlegały orzeczenia wyższego przełożonego dyscyplinarnego o charakterze kasacyjnym, skutkujące dalszym prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie policjant, mający status "obwinionego", powinien mieć zagwarantowane środki umożliwiające mu uzyskanie orzeczenia, które definitywnie rozstrzyga o zarzucanym mu przewinieniu dyscyplinarnym. Pozbawienie policjanta ochrony sądowej w takim przypadku oznaczałoby wykluczenie kontroli legalności orzeczeń kasacyjnych, co byłoby trudne do zaakceptowania w kontekście systemowym oraz przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do sądu (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1024/14).
Skarżącej przysługiwała zatem skarga na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia przez Sąd I instancji takiej skargi jako niedopuszczalnej.
Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z podstawową zasadą dotyczącą kosztów postępowania, wynikającą z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 209 P.p.s.a. rozstrzygnięcie wniosku strony o zwrot kosztów (art. 210 P.p.s.a.) należy zamieścić w sentencji każdego wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę (art. 200 w zw. z art. 145–150 P.p.s.a.) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (uwzględniającego tę skargę – art. 203, oraz ją oddalającego – art. 204 P.p.s.a.). Przepisy nie przewidują natomiast orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. (por. M. Niezgódka - Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, wydanie 3, s. 618). W niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi. Wobec tego wniosek strony o zwrot kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony.