Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dniu 27 maja 2020 r., oddalił skargę [...] (Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (lub też punkt 1 - w przypadku przyjęcia poglądu, że w przypadku składania skarg na bezczynność i przewlekłość przepisy kodeksu postępowania administracyjnego pełnią w takim wypadku funkcję prawa materialnego w tego rodzaju kategorii spraw) - w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. - tj. naruszenie zasad sprawności postępowania i szybkości jego prowadzenia - poprzez jego wielomiesięczne prowadzenie ze znacznymi okresami w których nie podejmowano żadnych czynności, pozorowanie podejmowania czynności w sytuacji, w której w okresie przeszło dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o zwrot nieruchomości strona oraz organ wymieniły szereg korespondencji w sprawie skutkujących tym, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości większość zagadnień (poza ustaleniem kręgu stron postępowania) i poglądów organu została już Skarżącemu zaprezentowana - co kontrastuje zwłaszcza z tempem podejmowania czynności, jakiego organ oczekiwał od samego Skarżącego, m.in. wyznaczając pełnomocnikowi wyjątkowo krótki, bo zaledwie 72 godzinny termin do zapoznania i zgłoszenia wniosków w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego,
- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (lub też punkt 1 w przypadku przyjęcia poglądu, że w przypadku składania skarg na bezczynność i przewlekłość przepisy kodeksu postępowania administracyjnego pełnią w takim wypadku funkcję prawa materialnego w tego rodzaju kategorii spraw) w związku z art. 12 k.p.a., tj. zasadą działania w sprawach wnikliwie i szybko - w sytuacji, w której organ przekazując akta sprawy do wojewody i sądu administracyjnego nie dokonywał sporządzenia dla własnych potrzeb fotokopii lub kserokopii, co skutecznie wydłużało czas w jaki mógł podejmować czynności i zadania w sprawie, a co w połączeniu z całkowitym brakiem numerowania akt jest jedynie przejawem bałaganu i braku organizacji pracy w urzędzie jakim jest starostwo powiatowe, co jednakże wywołuje dla stron postępowań administracyjnych daleko posunięte skutki w postaci przewlekłości tego rodzaju postępowań oraz odwlekania w czasie merytorycznego rozpoznawania istotnych dla mieszkańcowi powiatu spraw.
Skarżący wniósł o zmianę orzeczenia w całości oraz stwierdzenie przewlekłości po stronie organu, to jest Starosty, rozpoznanie sprawy na rozprawie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości oraz przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie o jakiej mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. to jest w kwocie, która odzwierciedli poniesioną przez niego szkodę oraz poniesiony przez niego wysiłek zmierzający do zmotywowania organu do sprawnego załatwienia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Spór w sprawie dotyczył ustalenia, czy Starosta prowadząc z wniosku Skarżącego postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości dopuścił się przewlekłości postępowania.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że pomimo złożenia przez Skarżącego wniosku o zwrot nieruchomości 1 kwietnia 2019 r. fakt wydania decyzji 25 listopada 2019 r. nie przesądza o możliwości zarzucenia organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji opisał szczegółowo czynności podejmowane przez organ, ponaglenia składane przez Skarżącego, wskazał na okoliczności związane z przekazywaniem akt do organu drugiej instancji w związku z koniecznością rozpoznania ponagleń, jak również w związku z przekazywaniem akt do sądu administracyjnego w związku ze skargą na nieponumerowanie akt.
Odnosząc się do stanowiska Skarżącego zgodnie z którym organ dopuścił się przewlekłości w całym postępowaniu w tym w szczególności w okresie od sierpnia do października 2019 r., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sierpniu oraz na początku września organ podejmował działania w celu uzyskania potrzebnych do rozstrzygnięcia dokumentów i ostatecznie brakujące dokumenty zgromadził 12 września 2019 r. Sąd uznał jednak, że po dniu 12 września 2019 r. organ nie dysponował całością akt, przy czym wbrew zarzutom skargi już wcześniej, w związku ze składanymi przez Skarżącego ponagleniami i skargą, sporządził poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach (z tym, że nie wszystkich). Dzięki temu, pomimo że akta były przesyłane i do Wojewody z ponagleniami i do WSA w Kielcach, mógł prowadzić postępowanie dowodowe. Zauważył, że we wrześniu przez pewien okres oryginały akt znajdowały się w WSA w Kielcach, a ich kserokopie w organie II instancji, w związku z wniesionym przez Skarżącego ponagleniem i trudno zarzucać organowi, że w związku z tym powinien był sporządzić kolejną kserokopię tych akt. Ponadto do zakończenia postępowania i wydania decyzji, a wcześniej, aby strony mogły zapoznać się z całością akt, Starosta musiał tymi aktami dysponować. Sąd zaznaczył, że akta są bardzo obszerne, niektóre z dokumentów pochodzą z odległych lat i ich odbitki kserograficzne nie są tak czytelne jak oryginały, co usprawiedliwiało oczekiwanie przez organ na zwrot oryginału akt, znajdujących się w Sądzie. Po uzyskaniu 9 października 2019 r. informacji, że ten zwrot w szybkim czasie nie będzie możliwy, organ sporządził kserokopie brakujących dokumentów, co mało miejsce 23 października 2019 r. Zdaniem Sądu brak czynności pomiędzy tymi datami, to jest 9 i 23 października 2019 r. nie był wystarczający do zarzucenia Staroście przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w sytuacji, gdy we wszystkich pozostałych okresach takie czynności, zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, były przez niego podejmowane bez zbędnej zwłoki.
Zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nim sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 174 punkt 2 p.p.s. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia przewlekłości postępowania, odnosząc się do terminów załatwienia spraw wskazanych w art. 35 k.p.a. oraz wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady, w myśl której organy w sprawie mają obowiązek działać szybko i sprawnie. WSA w Kielcach prawidłowo również odniósł się do konieczności uwzględnienia przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy jej indywidualnego charakteru.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi powtórzenie argumentów przytaczanych przez Skarżącego na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji. Nie powielając zatem argumentów zawartych w uzasadnieniu tego Sądu, które sąd kasacyjny w pełni podziela, zwrócić należy uwagę na następujące okoliczności.
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną. W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego o zwrot nieruchomości wpłynął do organu 1 kwietnia 2019 r. Wbrew stanowisku Skarżącego, pomimo prowadzonej uprzednio przez niego z organem korespondencji sprawa nie była wyjaśniona na tyle by możliwe było wydanie rozstrzygnięcia w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a.
Dopiero po wszczęciu postępowania organy mogły zwrócić się do znanych im spadkobierców [...] o informację, czy zamierzają brać udział w postępowaniu o zwrot nieruchomości jak również poszukiwać pozostałych spadkobierców (por. pisma organu z 23 kwietnia 2019 r. oraz 13 maja 2019 r.). Czynności te organ zakończył 29 maja 2019 r. uzyskując postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. Zauważyć należy w tym miejscu, że Skarżący pomimo posiadania powyższego dokumentu nie przedłożył go organowi, co uznać można za przyczynienie się do przedłużenia postępowania.
Organ przeprowadził również oględziny przedmiotowej nieruchomości (28 czerwca 2019 r.), a następnie wystąpił do Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział Gospodarczy o nadesłanie akt rejestrowych. Żądane dokumenty uzyskał 12 września 2019 r. na skutek kilkukrotnego ponaglenia, o czym świadczy treść notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy.
Skarżący podtrzymując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko co do wadliwego postępowania pracowników organu w okresie sierpień-październik 2019 r. nie dostrzega, że dokumenty rejestrowe przekazane zostały organowi przez Sąd Rejonowy w Kielcach dopiero 12 września 2019 r. Pomija również opisane szczegółowo w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji czynności podejmowane przez organ po przekazaniu akt do Sądu (wniosek do WSA w Kielcach o wypożyczenie akt administracyjnych z 1 października 2019 r., informacja z WSA w Kielcach z 9 października 2019 r., że nie jest możliwe wypożyczenie akt na tym etapie postępowania, sporządzenie kserokopii brakujących akt 23 października 2019 r.). Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że wbrew stanowisku Skarżącego pracownicy organu dostrzegli konieczność skopiowania akt jednak, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, znaczna część akt to dokumenty sprzed kilkudziesięciu lat, których kserokopie są mało czytelne. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że celem umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy konieczne było uzyskanie ich oryginałów, czyli uzyskanie akt z Sądu pierwszej instancji.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że niezwłocznie po zwrocie akt z Sądu pierwszej instancji organ zawiadomił Skarżącego o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo z 6 listopada 2019 r.).
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Skarżący trzykrotnie w niniejszej sprawie składał ponaglenia do organu wyższej instancji (8 listopada 2019 r., 4 września 2019 r. i 5 czerwca 2019 r.). Wszystkie ponaglenia uznane zostały przez Wojewodę za bezzasadne postanowieniami z 22 listopada 2019 r., 17 września 2019 r. oraz 18 czerwca 2019 r. Skarżący złożył również do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie ponumerowania akt (odrzuconą postanowieniem z 30 września 2019 r., od którego skarga kasacyjna oddalona została przez NSA postanowieniem z 14 lutego 2020 r. I OSK 187/20).
W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe uznanie, że organ nie dopuścił się przewlekłości.
Również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny Sąd pierwszej instancji, jak już wyżej wskazano definiując pojęcie przewlekłości postępowania odwołał się do wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Skarżącego nie zdarzyło się, by akta sprawy przez półtora czy dwa miesiące znajdowały się poza starostwem i by w tym okresie nie podejmowano żadnych czynności. Kwestia dotycząca sporządzania kserokopii akt została już wyjaśniona przy ustosunkowywaniu się przez Sąd kasacyjny do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącego argumentu, iż upływ czasu jest elementem bardzo istotnym dla stron zwrócić należy uwagę, że podstawą roszczeń Skarżącego są czynności dokonane w połowie lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Wniosek o zwrot nieruchomości został zaś złożony w 2019 r. a więc blisko 54 lata po zaistnieniu zdarzenia, z którym Skarżący wiąże swoje roszczenia.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarządzeniem z 16 marca 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
Z uwagi na niewyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.