Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2256/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO-4111/1462/2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 26 października 2020 r. Wójt Gminy D. odmówił przyznania M. P. (Skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym wujem S. B. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wuja, gdyż jest spokrewniona w linii bocznej i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 30 listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Wskazało, że w obowiązującym stanie prawnym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje między innymi osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Art. 128 k.r.o. stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że Skarżąca będąca siostrzenicą niepełnosprawnego S. B., nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy wyłącza ją z kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wuja – S. B..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie przez sąd obu zaskarżonych decyzji zarzucając im naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem, który legitymuje się orzeczeniem z 18 czerwca 2020 r. o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. SKO w decyzji przyznaje, że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki powstała przed 16 rokiem życia.

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i wskazał, że podziela aktualnie dominujący kierunek wykładni wskazanych przepisów, ugruntowany po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie I OPS 5/13 (ONSAWiA 2014/3/36), że poprzez odesłanie do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują one krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Skarżąca, będąc siostrzenicą S. B., którym się na co dzień opiekuje, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na Skarżącej nie ciąży bowiem wobec wuja obowiązek alimentacyjny, w związku z czym, nie zostały przez nią spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca sprawuje rzeczywistą opiekę, ani też od tego, czy istnieją krewni w linii prostej, którzy taką opiekę sprawują i potencjalnie mogą lub nie mogą ubiegać się o świadczenie. Obowiązek alimentacyjny w razie przysposobienia określony został natomiast w art. 131 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, tym niemniej z akt sprawy nie wynika, aby S. B. przysposobił skarżącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości, a w sytuacji określonej art. 188 P.p.s.a. - rozpoznanie skargi i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a w każdym przypadku – o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. a) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, lecz zastosowaniu jedynie wykładni literalnej - co spowodowało brak interpretacji w/w przepisu z uwzględnieniem całego systemu pomocy społecznej odnoszącej się również do świadczeń rodzinnych oraz zasad i celów zawartych m.in. w art. 2 ust 1, art. 3 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U.2020.0.1876, dalej u.p.s), tj. Pomoc społeczna Państwa umożliwiająca osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; oraz uwzględnienia potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy z powodu: 1) ubóstwa;
3. 5) niepełnosprawności;
4. 6) długotrwałej lub ciężkiej choroby;

i doprowadziło do wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcia, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostrzenicy faktycznie sprawującej opiekę która zrezygnowała z pracy zarobkowej, została opiekunem prawnym i faktycznym wuja S. B. i w pełni oddała się opiece nad niepełnosprawnym i oddalenia skargi Skarżącej;

1. b) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za miarodajną wykładni literalnej tych przepisów co spowodowało konieczność formalnego spełnienia przez Skarżącą- siostrzenicę podopiecznego przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co oznacza że w ocenie Sądu Skarżąca jako siostrzenica, będąc opiekunem prawnym S. B. - chorym na nowotwór, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym niepełnosprawnym intelektualnie (nie czyta, niepiśmiennym), która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania jako jedyny członek rodziny opieki nad wujem, i nad którym nie miało możliwości opieki najbliższe rodzeństwo (siostry) -nie została w świetle przepisów uznana za uprawnioną do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż Skarżąca nie należy do kręgu osób obowiązanych do alimentacji w myśl literalnego brzmienia art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, taka wykładnia jest niewystarczająca i krzywdząca i prowadzi do naruszenia zasad konstytucyjnych: równości, praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych wynikających z art. 2 (zasady sprawiedliwości społecznej), art. 18 (nakaz ochrony i opieki nad rodziną), art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej), a z interpretacji w/w przepisów z uwzględnieniem powyższych zasad konstytucyjnych: zasady równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należało wywieść uprawnienie opiekuna do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
2. c) art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej k.r.o.) poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia, że w niniejszym postępowaniu osoby zobowiązane w bliższej kolejności niż Skarżąca do świadczenia alimentacyjnego na rzecz S. B. (spokrewnione w pierwszym stopniu) nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, gdyż jest to połączone z nadmiernymi trudnościami (z uwagi na podeszły wiek, znaczną odległość, zły stan zdrowia, złą sytuację finansową, brak możliwości podjęcia zatrudnienia), a nikt z rodziny nie jest w stanie świadczyć mu pomocy ani alimentów na jego rzecz, co powoduje, że nie ma osoby obowiązanej alimentacyjnie z ustawy w dalszej kolejności (w myśl art. 128 k.r.o.) wobec S. B., a jedyną osobą przyjmującą dobrowolnie wobec niego wszystkie obowiązki jest Skarżąca;
3. d) art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. poprzez niedokonanie wykładni rozszerzającej, wedle której osobom, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, również w linii bocznej, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne po spełnieniu łącznie wskazanych w przepisie warunków: [1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
4. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
5. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3- tj. opiekuna faktycznego dziecka i osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, lub te osoby legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności]
6. e) art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie per analogiam, tj. uznając że Skarżąca jako opiekun faktyczny i prawny osoby dorosłej - nieporadnej, niepełnosprawnej intelektualnie w stopniu znacznym (nie czyta, nie pisze), chorej na nowotwór, ubezwłasnowolnionej - na zasadzie analogii powinna być traktowana równoważnie do opiekuna prawnego dziecka gdyż sytuacja obu tych podmiotów (opiekuna dziecka i niesamodzielnej osoby starszej) jest w praktyce taka sama, tj. opiekują się one osobami równie nieporadnymi, niesamodzielnymi, pozbawionymi możliwości obrony swoich praw;
7. 2. naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej i pogłębianie tego braku zaufania poprzez brak bezstronności i równego traktowania - gdyż bez uzasadnionej przyczyny organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez wydawanie odmiennych decyzji mianowicie przy rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w dniu 5 marca 2018 r. nr SKO-4111/104/2018 sprawy siostry Skarżącej - pani A. K. w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wuja T. B. (brata S. B.) - organ rozpoznał pozytywnie jej odwołanie i przyznał wnioskującej prawo do świadczenia;

podczas gdy to samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w dniu 30 listopada 2020 r. nr SKO- 4111/1462/2020 sprawę siostry w/w - Skarżącej M. P. pomimo takiej samej sytuacji faktycznej, prawnej i rodzinnej - tj. wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym wujem S. B., bratem w/w T. B., rozpoznało odmownie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe jest o tyle niezrozumiałe, że organ orzekał w obu sprawach w podobnym składzie osobowym- wspólnym członkiem składów orzekających w obu przypadkach była p. Z. S., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pomimo powoływania się skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie wobec siostry nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę;

b) rażące naruszenia art. 7, art. 7 b, art. 77 § 1 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i współdziałania organów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego gdyż jeden z dowodów, o którym organ miał wiedzę i powinien zapoznać się przed podjęciem rozstrzygnięcia - była to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2018 r. w sprawie SKO-4111/104/2018 przyznająca siostrze Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na opiekę nad wujem T. B., bratem S. B., która była oparta o taki sam stan faktyczny i prawny jak u skarżącej i zawierała kompleksowe uzasadnienie decyzji z zastosowaniem wykładni celowościowej i systemowej, oraz analizą sytuacji rodziny i możliwości opieki nad niepełnosprawnym przez poszczególnych członków rodziny obowiązanych do alimentacji, w następstwie którego to uchybienia doszło do przyjęcia wadliwej wykładni przepisów oraz braku kompleksowej analizy sytuacji rodzinnej i możliwości sprawowania opieki i pomocy nad niepełnosprawnym;

c) art. 6, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia - dokonania jedynie analizy spełniania przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., lecz nierozważenie całego pozostałego materiału dowodowego m.in. wyjaśnień skarżącej, dokumentów dołączonych do wniosku- zaświadczenia o byciu opiekunem prawnym, zaświadczenia KRUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, i nierozpoznanie sytuacji rodzinnej, tj. nieustalenie kręgu najbliższej rodziny i jej możliwości finansowych, osobistych oraz zdrowotnych w zakresie podjęcia opieki nad niepełnosprawnym wujem S. B. przez osoby obowiązane do alimentacji, nieuwzględnienie faktu, iż skarżąca jest opiekunem prawnym i faktycznym wuja, oraz tego że składała ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jako rolnik /małżonek/ domownik rolnika (vide: część III wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczenie skarżącej) - co zostało przez organ i Sąd orzekający w sprawie całkowicie pominięte i co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony i oddaleniem skargi w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

d) art. 7, art. 7b i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, oraz pominięcie środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy i oddalenie skargi, a zaskarżona decyzja została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, tj. z pominięciem analizy przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, który miał na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej - wbrew art. 107 ust. 1 i 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 23 u.ś.r.

przez co postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami gdyż uniemożliwiło dokładne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i doprowadziło do nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej;

e) art. 151 P.p.s.a. mające wyraz w oddaleniu skargi, mimo iż w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały liczne przepisy postępowania, oraz art. 138 § 21 § 2a K.p.a. czego wyrazem było utrzymanie w mocy, wydanej z naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

f) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 art.77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak kontroli działania administracji publicznej i usunięcia naruszeń prawa wymienionych wyżej (w tym m.in. zaniechania przez organy prowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia możliwości opieki innych członków rodziny nad S. B.) i braku uchylenia wadliwej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

g) z ostrożności, skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej- P.u.s.a.), oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. bez zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu pełnego stanu sprawy, odniesienia do zarzutów podniesionych w skardze, oraz stanowisk stron.

Na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do nin. skargi dokumentu:

1. - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 5 marca 2018 r. nr SKO- 4111/104/2018 w sprawie siostry skarżącej dotyczącej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wujem T. B., wskazując iż niniejszy dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w tym w zakresie wykładni art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., jak również sytuacji rodziny braci Tadeusza i S. B. obowiązanej wobec nich do obowiązku alimentacyjnego, przy uwzględnieniu art. 8 § 1 i 2 K.p.a. zasady równego traktowania i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez wydawanie tożsamych decyzji.
2. - kopii postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy sygn. [...] z 13 września 2016 r. w spraiwe zmiany opiekuna prawnego na skarżącą M. P. i A. K. - zaświadczenie o stanie zdrowia OL-9 S. B. na okoliczność niesamodzielności i konieczności zapewnienia opieki osoby trzeciej.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o odstąpienie od stanowiska wyrażonego dotychczas w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 269 P.p.s.a. i przyjęcie uchwały prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom zobowiązanym do alimentacji wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 128 K.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Nie jest podważane w niniejszym postępowaniu, że skarżąca będąc siostrzenicą niepełnosprawnego podopiecznego nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten obciąża bowiem w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo, a nie wstępnych lub zstępnych rodzeństwa. Powyższe nie pozwala zaliczyć siostrzenicy osoby niepełnosprawnej do grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja ta wyraźnie ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji.

Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zauważa Sąd I instancji, że co prawda uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje aktualne (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko to znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie będąc obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem niepełnosprawnego, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a zatem nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tejże ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na powyższe stanowisko nie wpływa treść art. 132 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten określa bowiem zasady następstwa realizacji obowiązku alimentacyjnego wyłącznie w kręgu osób, na których obowiązek ten ciąży w związku z obowiązującymi przepisami. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. oraz art. 132 K.r.o.

Przepisy u.ś.r. odnoszące się do świadczenia pielęgnacyjnego niezmiennie wskazywały, iż uprawnioną do tegoż świadczenia jest osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008/6/107); wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008/6/109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzał krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym.

Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego tego rodzaju obowiązkiem. Mimo wielokrotnych zmian u.ś.r. od warunku tego nie odstąpił (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe, wskazując na wyraźną i niezmienną wolę ustawodawcy uzależnienia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od warunku istnienia obowiązku alimentacyjnego, nie pozwala tego warunku pominąć.

Skoro przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do pojęcia osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, to przywoływanie w skardze kasacyjnej zakresu pojęcia alimentacji w znaczeniu przedmiotowym, nie stanowi tego rodzaju zabiegu interpretacyjnego, który pozostawałby relewantny na gruncie ww. normy u.ś.r. Przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczności istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet wykonywanie faktycznych czynności wypełniających treść owego obowiązku, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ów ustawowy obowiązek, nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Trafnie również argumentował Sąd I instancji, iż warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadność zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. determinuje ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nieuprawnione było twierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art 8 K.p.a. oraz art. 7, art. 7b i art. 77 § 1 K.p.a., bo w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 marca 2018 r. przyznało siostrze skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad wujem T. B., bratem S. B. Decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej. Fakt wydania wymienionej jednostkowej decyzji administracyjnej w sprawie siostry skarżącej nie dowodzi naruszenia przez organy administracji – a pośrednio także przez Sąd pierwszej instancji – zasady pewności prawa (uprawnionych oczekiwań). Okoliczność, że siostrze skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad wujem nie mogła przesądzać o tym, iż organy były prawnie zobligowane do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Fakt ten nie mógł "zastąpić" w niniejszej sprawie przesłanki spełniania przez skarżącą wymogów, warunkujących przyznanie tego rodzaju świadczenia. Warto również zaznaczyć, że przez utrwaloną praktykę, o której mowa w art. 8 § 2 K.p.a., należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 marca 2018 r. stanowiła zaś wyjątek w orzecznictwie organów administracji publicznej, o czym świadczy przedstawiona wyżej interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przywołane na jej poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji fakt wydania przez SKO w 2018 r. decyzji przyznającej siostrze skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujem, która dodatkowo nie była przedmiotem badania sądu administracyjnego, nie może być uznany za podstawę do stwierdzenia w niniejszym postępowaniu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 2 K.p.a.

Podobnie ocenić należy pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia reguł postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. do skarżącej organy administracji nie miały obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy inni członkowie rodziny mają możliwość sprawowania opieki nad S. B. Jak bowiem wskazano powyżej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż osoba, na której obowiązek alimentacyjny ciąży w pierwszej kolejności, został ograniczony wyłącznie do kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym. Skoro skarżąca jest siostrzenicą niepełnosprawnego podopiecznego, to jako zstępna rodzeństwa nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny i nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w żadnej kolejności wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6, art. 7b, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.