Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. i T. L. (Skarżący) na bezczynność Starosty W. (Starosta) w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość:
- 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku Skarżących z [...] listopada 2017 r. o ustalenie odszkodowania,
- 2. stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. odmówił zasądzenia sumy pieniężnej,
- 4. zasądził od Starosty na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w punkcie 2 i 3 i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 149 § 1 pkt 3) i 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez nlestwierdzenie przez Sąd orzekający, iż Starosta W. dopuścił się bezczynności, a także, że owa bezczynność Organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:
- a. Organ, mimo iż po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie w sprawie, wcześniej w trakcie prowadzenia postępowania, kilkakrotnie dopuszczał się bezczynności, tj. zwłaszcza w okresach od 9 lutego 2020 r. do 19 kwietnia 2021 r., od 12 maja 2021r. do 6 lipca 2021 r., od 7 lipca 2021 r. do 20 września 2021 r., od 21 września 2021 r. do 16 listopada 2021 r., od 22 września 2021 r. do 3 lutego 2022 r., które to okresy bezczynność, z racji na swoją powtarzalność oraz długość trwania każdego z nich, winny być nadto kwalifikowane jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym kwestia ta nie została w ogóle rozważona przez Sąd orzekający,
- b. Sąd stwierdził jednocześnie, że Organ w niedopuszczalnie długich okresach nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a więc de facto potwierdził konieczność stwierdzenia bezczynności Organu, *
- c. Sąd orzekający jednocześnie uznał za udowodnione, iż mimo próśb pełnomocnika Skarżących kasacyjnie, Organ nie przekazywał Stronie informacji o planowanych czynnościach,
- d. Sąd orzekający oparł swoje stanowisko na przyjęciu, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne cechowało się "wysokim stopniem skomplikowania", jednocześnie nie wskazując jednak, w jaki dokładnie sposób konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, które miał obowiązek przedsięwziąć Organ, a jakie zostały mu wcześniej dokładnie wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie Starosty, pozbawiają możliwości zakwalifikowania uchybień Organu jako mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- e. Sąd orzekający oparł swoje stanowisko na przyjęciu, iż Skarżący przyczynili się do wydłużenia postępowania, albowiem nie stawili się oni na przesłuchanie w charakterze strony bez usprawiedliwienia, a to mimo iż:
do przesłuchania Skarżących [...] marca 2022 r. nie doszło z powodu wystąpienia u nich objawów zakażenia COV!D -19, o czym prowadzący postępowanie pracownik Starosty został poinformowany telefonicznie w dniu przesłuchania przez pracownika kancelarii pełnomocnika Skarżących kasacyjnie, a wzmianka o tym fakcie powinna znajdować się w aktach. postępowania,
Sąd I instancji pominął przy tym, iż prowadzący postępowanie Organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa jeszcze przed tym, kiedy to termin przesłuchania Skarżących został wyznaczony,'
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie mające wyraz w odmowie zasądzenia od Organu na rzecz Skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., podczas gdy swoje stanowisko w tym zakresie Sąd l instancji oparł na:
- a. błędnej tezie, iż zasądzenie w/w świadczenia jest wyłącznie dyskrecjonalnym uprawnieniem Sądu,
- b. błędnej tezie, iż zasądzenie w/w świadczenia uzasadnione w przypadku gdy jest to potrzebne do osiągnięcia celu tj, spowodowania wydania decyzji, błędnym niestwierdzeniu bezczynności Starosty W. oraz przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania, które to uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- c. zupełnym pominięciu argumentacji Skarżących, co do konieczności podjęcia działań dyscyplinujących również z tego względu, iż prowadzenie postępowań tego typu przez Starostę w sposób wadłiwy jest zjawiskiem nagminnym, a nadto, iż sposób procedowania Starosty w połączeniu ze znacznie rosnącą inflacją i brakiem waloryzacji należnego Skarżącym kasacyjnie odszkodowania stanowi o powiększającej się szkodzie Skarżących, która to, obok niewątpliwych strat moralnych, a zwłaszcza rosnącej frustracji z powodu sposobu procedowania przez Organ, stanowczo wymaga kompensacji.
W świetle tak sformułowanych zarzutów, Skarżący na podstawie:
art. 185 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3, rozpoznanie skargi w zaskarżonym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzenie, iż Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność Organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz Skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej do wysokości połowy, kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 203 pkt 1p.p.s.a. o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekli się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie.
Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu dokumentu w postaci notatki służbowej z [...] marca 2022 r., celem ustalenia, iż do przesłuchania Skarżących [...] marca 2022 r. nie doszło z powodu wystąpienia u nich objawów zakażenia COVID -19, o czym prowadzący postępowanie pracownik Starosty o został poinformowany telefonicznie w dniu przesłuchania przez pracownika kancelarii pełnomocnika Skarżących, a wzmianka o tym fakcie powinna znajdować się w aktach postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucają Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 149 § 1 pkt 3) i 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. z uwagi na niestwierdzenie bezczynności Starosty.
Sąd kasacyjny zwraca na wstępie uwagę, że Skarżący błędnie określają daty, w jakich w ich ocenie organ pozostawał w bezczynności Nie jest prawdą, że organ nie podejmował żadnych czynności w okresie od 9 lutego 2020 r. do 19 kwietnia 2021 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, akta zostały zwrócone do Starosty 9 lutego 2021 r., w konsekwencji dopiero od tej daty po stronie organu pojawiła się możliwość i obowiązek rozpoznania sprawy.
Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Skarga na bezczynność jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, że kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43).
Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych.
Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma zasadnicze znaczenie dla określenia sposobu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przez sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Inne okoliczności będą mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności, a inne – dla stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy termin załatwienia sprawy został przekroczony przez organ, pozostawiając poza zakresem prowadzonych rozważań kwestię opieszałości postępowania. Rozpoznając zaś skargę na przewlekłość postępowania winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy organ prowadzi postępowanie w opieszały sposób (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 21 lutego 2023 r. I OSK 1553/22).
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w świetle aktualnego brzmienia art. art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazał również, powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zdefiniował pojęcie bezczynności postępowania.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że organ trzykrotnie dokonywał wskazania nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczając go pismem z 22 marca 2021 r. na dzień 31 sierpnia 2021 r., pismem z 27 sierpnia 2021 r. na 31 grudnia 2021 r. i pismem z 30 grudnia 2021 r. na 30 czerwca 2022 r. Organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie 28 czerwca 2022 r., a więc w terminie wskazanym w ostatnim zawiadomieniu o wyznaczeniu terminu.
W świetle przywołanej wyżej definicji bezczynności wynikającej z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należy, że organ nie pozostawał w bezczynności, rozpoznał bowiem sprawę w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu, że Skarżący złożyli skargę zarówno na bezczynność jaki przewlekłość organu, co obligowało go do zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Ostatecznie Sąd uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości, co w świetle przedstawionej przezeń definicji pojęcia bezczynności jak również w świetle poczynionych przezeń ustaleń faktycznych uznać należy za prawidłowe.
Skarżący w zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej nie zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, co oznacza, że nie zakwestionowali wykładni pojęcia bezczynności przyjętej przez ten sąd.
W konsekwencji, zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Skarżący zarzucali Sądowi uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności uznać należało za niezasadny.
W tym samym zarzucie Skarżący kwestionowali przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że do przewlekłości postępowania dochodzi gdy wprawdzie nie minął termin do załatwienia sprawy (czy to wynikający z art. 35 k.p.a., czy też wskazany przez organ w trybie art. 36 k.p.a.), lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy odwołując się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1459/17.
Z przedstawionej zatem przez Sąd pierwszej instancji definicji przewlekłości, która również nie została zakwestionowana przez Skarżących wynika, że w przypadku przewlekłości postępowania można organowi stawiać zarzut podejmowania czynność w dużym odstępie czasu, w sposób, który nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy. Zatem sama okoliczność, że organ podejmuje czynności w dużych odstępach czasu czy też prowadzi postępowanie w sposób, który nie zmierza do niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd wyjaśnił również, jakie kryteria mają wpływ na ocenę, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Wbrew stanowisku Skarżących wyjaśnił jednak, z jakich przyczyn uznał, że postępowanie miało charakter skomplikowany zwracając uwagę na znaczny upływ czasu od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału i związaną z tym konieczność poszukiwania świadków.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. II SA/Gd 335/19, organy zobowiązane zostały przy ponownym rozpoznaniu sprawy do powtórzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania, czy doszło pomiędzy współwłaścicielami dzielonej działki a organem do uzgodnienia kwestii odszkodowania za przejętą działkę drogową, które eliminowałoby możliwość ustalenia odszkodowania w odpowiedzi na wniosek Skarżących. Uwzględniając, że decyzja podziałowa wydana została w 1992 r., Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że postępowanie miało charakter skomplikowany.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta pismem z [...] kwietnia 2021 r. wezwał wskazanego przez Gminę świadka na termin przesłuchania, po jego przesłuchaniu zwracał się do Gminy, czy w związku z treścią zeznań występuje o przeprowadzenie kolejnych dowodów (pisma z [...] lipca 2021 r. i [...] września 2021 r.), po otrzymaniu odpowiedzi od Gminy wyznaczył termin przesłuchania kolejnego świadka (pismo z [...] listopada 2021 r.) zaś po przesłuchaniu tego świadka wyznaczył termin przesłuchania Skarżących.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że organ rzeczywiście z jednej strony podejmował czynności w przeszło miesięcznych odstępach czasu ale jednocześnie nie wyrażał zgody na zmiany terminu przesłuchania świadka, o które wnosiła Gmina, a co prowadziłoby do dalszego przedłużenia terminu rozpoznania sprawy (pismo z [...] maja 2021 r. nie wyrażające zgody na zmianę terminu przesłuchania świadka).
W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, by zwłoka w wykonaniu obowiązku była efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia.
Zatem również w zakresie w jakim Skarżący kwestionowali uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
W orzecznictwie NSA trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jej wysokością. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też z braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5095/21).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić - przede wszystkim - funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji winno być ostatecznością (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 777, nb 16).
Sąd Wojewódzki słusznie ocenił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji zasądzenia określonej sumy pieniężnej na rzecz Skarżących, skoro na podstawie oceny całokształtu działań organu doszedł do przekonania, że działania organu nie miały znamion celowego unikania załatwienia sprawy a organ wydał decyzję.
Skarżący podkreślali w toku postępowania sądowego, że zasądzenie sumy pieniężnej było konieczne z uwagi na rosnącą inflację i brak waloryzacji należnego im odszkodowania. Odnosząc się do tego argumentu zwrócić należy uwagę, że w przypadku ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji niż decyzja wywłaszczeniowa, wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji.
Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z dołączonego do skargi kasacyjnej oświadczenia pracownika kancelarii pełnomocnika Skarżących. Sporządzona przez pracownika organu informacja podanych przez tegoż pracownika przyczynach dla których Skarżący nie mogli się stawić na przesłuchanie [...] marca 2022 r. znajdowała się w aktach administracyjnych sprawy.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżący – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.