Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., II SA/Sz 442/21 oddalił skargę S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję i błędne uznanie, że w sprawie został ustalony stan faktyczny mimo, że organy administracji obu instancji błędnie oceniły zgromadzone dowody i przyjęły, że skarżący jest zobowiązany do pokrywania kosztów pobytu ojca w ośrodku, pomimo iż nie ustalano sytuacji finansowej skarżącego, a co za tym idzie, organ nie był w stanie jednoznacznie ocenić, czy dochód skarżącego nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 86 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję i błędne uznanie, że w sprawie został ustalony stan faktyczny mimo, że organy administracji obu instancji nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania strony, podczas gdy z powodu braku środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, takie jak: sytuacja finansowa skarżącego, relacje skarżącego z ojcem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
W okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, iż materialnoprawne podstawy zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej stanowią przepisy art. 64 – 64b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Zwolnienie z powyższego obowiązku może mieć charakter fakultatywny (art. 64 i art. 64b u.p.s.) lub obligatoryjny (art. 64a u.p.s.). Istotną część normy prawnej regulującej kwestię zwolnienia z powyższego obowiązku statuuje art. 64 in principio u.p.s. stanowiąc, iż osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Tym samym, podjęcie decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej winno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 64 w związku z art. 106 ust. 4 i art. 107 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w przepisach u.p.s., który pełni w sprawach pomocowych kluczową rolę w zakresie ustaleń faktycznych. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy.
Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej przyznania prawa do świadczenia z pomocy społecznej, odmowy takiego prawa lub zwolnienia z obowiązków, których źródłem są przepisy u.p.s. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy pomocowej, w szczególności odmowy przyznania świadczenia lub zwolnienia z obowiązku.
Nie można przy tym czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością własnej aktywności podczas ustalania okoliczności sprawy w trybie rodzinnego wywiadu środowiskowego (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 3468/15; wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., I OSK 502/2, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy za trafny uznać należy wniosek organów i Sądu I instancji o braku współdziałania skarżącego z organami pomocowymi w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w trybie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Okoliczności sprawy ujawnione w notatce sporządzonej przez pracownika socjalnego z dnia [...] listopada 2020 r., w szczególności treść zrelacjonowanej rozmowy telefonicznej ze skarżącym, oświadczenie matki skarżącego na temat aktualnego miejsca jego zamieszkania, a nadto korespondencja kierowana przez pracownika socjalnego do pełnomocnika skarżącego wyraźnie wskazują, iż działania skarżącego podjęte w niniejszej sprawie uniemożliwiły organowi dokonanie ustaleń istotnych okoliczności sprawy w formie wywiadu środowiskowego. Działania i zaniechania skarżącego podjęte w tym zakresie okazały się na tyle skuteczne, że w toku niniejszego postępowania, ale także w toku chronologicznie wcześniejszego postępowania, tyczącego nałożenia na skarżącego obowiązku odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej (sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 849/20), organom pomocowym nie udało się nawet potwierdzić deklarowanego przez skarżącego miejsca zamieszkania na terenie S. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo ocenił zachowanie skarżącego jako brak współdziałania z organem pomocowym i unikanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Powyższe zachowanie skarżącego uniemożliwiło dokonanie w toku postępowania administracyjnego prawidłowych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji, mając na uwadze przyczynę braku ustaleń faktycznych odnoszących się do sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby wnoszącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia powyższych opłat, skarżący nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., w wyniku wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, skoro zakres dokonanych ustaleń jest następstwem unikania przez skarżącego przeprowadzenia kluczowego dowodu w sprawie – rodzinnego wywiadu środowiskowego (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., I OSK 502/2, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei, wszechstronny charakter dowodu w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego – o czym była już mowa powyżej – decyduje o tym, iż zasadniczo nie może on zostać zastąpiony innymi dowodami, w szczególności dowodem z przesłuchania strony. Należy przy tym mieć także na uwadze, iż dowód z przesłuchania strony staje się aktualny w razie niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub ich braku (art. 86 k.p.c.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, tyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, jest następstwem braku współdziałania skarżącego z organem pomocowym i nie uzasadnia obowiązku organu skorzystania z innych środków dowodowych.
Nie można zatem potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 86 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności przy pomocy innych środków dowodowych, w szczególności przesłuchania strony postępowania.
Nie został także naruszony zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja ta, stanowiąc, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższy przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów tego rodzaju. Jednocześnie, kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, a zatem czy kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, czy też wadliwa, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie powyższych uwag, nie można także skutecznie zarzucić naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.