Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2654/13 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. oraz R. P. na opisane w sentencji czynności Starosty L. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż M. P. i R. P. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której jako przedmiot zaskarżenia wskazali czynności Starosty L. "polegające na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu od skarżących uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W uzasadnieniu skargi podali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych Powiat L. wystawił faktury VAT za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek.
W ocenie skarżących nałożenie na nich opłat i żądanie ich uiszczenia rażąco narusza prawo. Skoro bowiem wcześniej uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania tychże, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego. Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek.
Skarżący wywiedli również, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT wystawionymi przez Powiat L. W ich ocenie, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, zwłaszcza że skarżący nie są z Powiatem związani umową, lecz jest to świadczenie publicznoprawne.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe zostały im już wcześniej, jednorazowo, udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (D.U. Nr 78, poz. 837). Prace geodezyjne zgłoszone przez skarżących zostały w niektórych wypadkach już zakończone i rozliczone przed wystąpieniem o udostępnienie dodatkowych danych cyfrowych i wykonanie kopii mapy zasadniczej, a w niektórych wypadkach wnioski o ich udostępnienie złożono w trakcie wykonywania tych prac. Dlatego żądania skarżących ponownego udostępnienia materiałów zostały potraktowane jako nowe wnioski, a skarżący zostali obciążeni opłatami zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 970/12, odrzucił skargę. W jego ocenie fakturom wystawionym wobec skarżących nie można przypisać cech aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tym samym uznał, że nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna, i dlatego na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniesioną przez M. P. i R. P., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2546/12, uwzględnił i uchylił to postanowienie.
W jego motywach wskazał, iż obowiązek uiszczenia opłaty w rozpatrywanej sprawie wynika z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Oznacza to, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie tego obowiązku. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2667/12, oddalił skargę, powołując się na ust. 4 oraz ust. 5 załącznika nr 3 do rozporządzenia oraz ust. 9.4. i 9.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Sąd ten stwierdził, że z zestawienia powołanych przepisów wynika zasadność zaskarżonych czynności. Wymienione przepisy nie zwalniają skarżących z ponoszenia opłaty każdorazowo, w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Jeżeli natomiast skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od tego orzeczenia, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1384/13 (błędnie określonym przez Sąd I instancji jako wyrok z dnia 27 listopada 2013 r., do sygn. I OSK 1563/13) uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji odniósł się wpierw do kwestii zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowił delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, na podstawie którego naliczone zostały opłaty kwestionowane przez skarżących.
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; jednocześnie stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dostrzegając możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji i samodzielnej oceny legalności wspomnianego rozporządzenia, a w konsekwencji uprawnienia do odmowy stosowania wadliwego przepisu, uwzględniając argumentację Trybunału przedstawioną na uzasadnienie odroczenia mocy obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przepisy tego rozporządzenia do czasu utraty mocy obowiązującej orzeczonej przez Trybunał winny być nadal stosowane w praktyce i w tej sprawie.
Dalej wskazał, że wysokość opłat geodezyjnych ustalana jest jako ryczałt za całość materiałów i informacji niezbędnych do wykonania prac. Przy czym może się zdarzyć taka sytuacja, iż w okresie od otrzymania materiałów do ich przekazania do zasobu nastąpi ich dezaktualizacja, uniemożliwiająca przyjęcie pracy do zasobu. W takim przypadku ponowne żądanie przez wykonawcę materiałów ma miejsce w ramach "starego", uprzednio dokonanego zgłoszenia, a udostępnienie następuje w ramach uiszczonej już opłaty. Natomiast każda inna sytuacja, w tym żądanie takich samych materiałów jak już uprzednio otrzymane, a więc kolejnych egzemplarzy takich samych materiałów nie może być uznane jako "niezbędne" do sfinalizowania zgłoszenia.
Zatem w ramach jednej zgłoszonej pracy wykonawca za jednokrotnie uiszczoną opłatę, rozumianą jako opłatę za całość materiałów, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, ma prawo uzyskać wielokrotność tych materiałów, jeżeli jest to niezbędne do finalnego załatwienia pracy, tj. przekazania dokumentacji do zasobu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że poszukiwanie innych, niż "niezbędność" kryteriów nie znajduje oparcia w ustępie 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, zaś kwestia wielokrotności uzyskiwania materiałów może mieć różne przyczyny i nie w każdym przypadku generować będzie obowiązek ponownego uiszczenia opłaty. Wskazał, iż pojęcie owej niezbędności należy interpretować na gruncie przepisów rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie podał jednoznacznie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w tym zakresie oceny, czy skarżący kasacyjnie w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne". Okoliczność ta, mająca zasadnicze znaczenie dla sprawy, winna być przedmiotem oceny Sądu.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym obecnie wyrokiem uznał skargę za niezasadną. Podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zatem Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany był ustalić, czy skarżący w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne" do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych.
Mając na uwadze odpowiednie przepisy prawa, które przytoczył, Sąd ten uznał, iż ponowne zamawianie przez skarżących odbitek mapy zasadniczej do zgłoszonych prac geodezyjnych polegających na wykonaniu mapy do celów projektowych nie może być traktowane jako uzupełnienie materiałów niezbędnych do zakończenia pracy geodezyjnej, gdyż te skarżący już otrzymali po zgłoszeniu pracy. Nie jest to również warunek przyjęcia czy też odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Zgodnie z pkt 9.1 postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, wysokość opłat za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, ustala się jako ryczałt bez względu na ich ilość.
Regulacja ta nie oznacza, że wykonawca może żądać nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. W tych granicach ustalenie jednej opłaty jest możliwe tylko w przypadku niezbędności tychże. W tej sprawie wykonawca jednak ponownie zażądał tych samych materiałów powołując się na zgłoszenia prac geodezyjnych, w ramach których już te materiały otrzymał. Zdaniem Sądu meriti nie można więc uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do "dezaktualizacji materiałów, uniemożliwiającej przyjęcie pracy do zasobu", zaś żądane w ramach dokonanych zgłoszeń dodatkowe materiały nie mogły być "niezbędne".
Sąd ten zaaprobował w tej sytuacji stanowisko organu, że jeżeli skarżący ponownie wystąpili o część materiałów już wcześniej dostarczonych im w ramach kompletu materiałów, za który pobrano zryczałtowaną opłatę, to za ponowne dostarczenie materiałów, których nie można uznać za "niezbędne" do wykonania konkretnych zgłoszonych prac, należy pobrać nową opłatę taką, jaka należna jest za udostępnienie materiałów z zasobu niemające związku ze zgłoszeniem wcześniej wykonywanych prac geodezyjnych. W jego ocenie skarżący nie wykazali, że w toku zgłoszonych prac wystąpiła owa niezbędność. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. oraz R. P., postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Starosty L. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wraz z kosztami zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:
- 1) art. 151 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i przyjęcie, że sporna opłata winna być wymierza w drodze czynności materialno-technicznej a nie w decyzji,
- 2) art. 190 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia po ponownym rozpoznaniu sprawy z naruszeniem wykładni prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1563/13 (winno być z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1384/13), a którą to Sąd pierwszej instancji był związany, i w konsekwencji oddalenie skargi,
- 3) art. 151 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, co przejawia się w niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu kluczowych dla sprawy okoliczności, i w konsekwencji oddalenie skargi,
- 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art, 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, mimo iż czynność ta została dokonana przez Starostę L. w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym zasadę praworządności, w zakresie w jakim Starosta L. przyjął, że:
- - materiały, których wydania zażądali skarżący nie były im niezbędne do wykonania i zakończenia zgłoszonych przez nich prac geodezyjnych,
- - bezpośrednio po dokonaniu zgłoszenia prac geodezyjnych Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wskazał i udostępnił skarżącym wszystkie materiały, które były im "niezbędne" do ich wykonania, a konieczność wydania nowego kompletu nie powstała, gdzie w istocie organ wskazał skarżącym jedynie to, jakie materiały winny być przez nich wykorzystane przy ich wykonywaniu i takie też zostały przez niego udostępnione, co w żaden sposób nie jest relewantne dla ustalenia tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy na dalszym etapie realizacji tychże prac spełnione zostało kryterium "niezbędności" wystąpienia przez skarżących o uzupełnienie wydanych materiałów o nowe kopie,
- - skarżący żądali ponownego udostępnienia "tych samych dokumentów", podczas gdy skarżący żądali wydania aktualnych odbitek map, bogatszych treściowo aniżeli te, które zostały im już wydane,
- 5) art. 151 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z ust. 2 Tabeli II Załącznika nr 1 oraz ust. 4 Tabeli III Załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli wadliwego załatwienia przez organ sprawy administracyjnej wszczętej żądaniem skarżących w przedmiocie dokonania przez Starostę L. czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnianiu materiałów geodezyjnych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej i opłaty ryczałtowej, a w konsekwencji oddalenie skargi, gdzie w okolicznościach sprawy skoro organ doszedł do przekonania, iż materiały te oraz ich ponowne wydanie nie są niezbędne dla wykonania i zakończenia zgłoszonej pracy, winien był odmówić ich wydania, a nie wniosek ten traktować jako odrębne zamówienie złożone przez skarżących w trybie udzielania informacji z zasobu poprzez udostępnianie zgromadzonych w nim map, które podlega osobnej opłacie,
- 6) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, gdyż uzasadnienie to jedynie częściowo przedstawia dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania, a w konsekwencji sporządzenie go w sposób uniemożliwiający ustalenie tego, na jakiej podstawie Sąd rozpoznający sprawę dokonał kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, względnie naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
- - materiały, których wydania zażądali skarżący nie były im niezbędne do wykonania i zakończenia zgłoszonych przez nich prac geodezyjnych,
- - bezpośrednio po dokonaniu zgłoszenia prac geodezyjnych Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wskazał i udostępnił skarżącym wszystkie materiały, które były im "niezbędne" do ich wykonania, a konieczność wydania nowego kompletu nie powstała,
- - skarżący żądali ponownego udostępnienia "tych samych dokumentów", mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie takich ustaleń faktycznych, a twierdzenia organu nie stanowiły dowodu uzupełniającego z dokumentów, i w konsekwencji oddalenie skargi,
- 7) ust. 9.1 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio otrzymał, i bez którego to uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe oraz, że przyczyny powyższego nie leżą po stronie wnoszącego wniosek, a zatem że materiały te są "niezbędne" do zakończenia realizacji zgłoszonej pracy.
W uzasadnieniu te zarzuty szczegółowo umotywowano, akcentując przede wszystkim, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, postanowił, iż po wejściu w życie cytowanej ustawy o finansach publicznych, czyli od dnia 1 stycznia 2011 r. o wysokości opłat za udostępnianie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne orzeka starosta w drodze decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny nieaktualne jest stanowisko tego Sądu zajęte w niniejszej sprawie, wedle którego wymierzanie opłat następuje poprzez wydanie aktu należącego do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W dalszej kolejności podkreślono wadliwe obciążenie skarżących kasacyjnie negatywnymi skutkami niewywiązania się z rzekomego obowiązku wykazania "niezbędności" uzupełnienia materiałów i informacji geodezyjnych.
Nadto błędną ocenę działania organu, który nie wyjaśnił dostatecznie sprawy do rozstrzygnięcia i nie przeprowadził koniecznego postępowania dowodowego na kluczowe dla sprawy okoliczności. W konsekwencji czego uznano oddalenie skargi za chybione, wskazując na koniec, że obecnie przedmiot spornego w sprawie żądania jest udostępniany bezpłatnie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępnie należy jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. W tej sprawie jednak autorka skargi kasacyjnej nie zadała sobie trudu wyraźnego wskazania, które z zarzutów mieszczą się w konkretnej podstawie, nadto zasadniczy powód uwzględniania skargi kasacyjnej jest jeden, przeto Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od tej zasady.
Ów zasadniczy powód to zmiana sytuacji prawnej istotnej z punktu widzenia sprawy, a wynikająca ze zmiany stanu prawnego wywołanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (Z.U. 2103/5A/61), a obowiązującej od dnia 12 lipca 2014 r., i wynikająca z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. I OPS 1/14 (ONSAiWSA z 2015r., nr 1, poz. 5). Wedle tej uchwały po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.
Natomiast po myśli art. 40 f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r. w wypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Nie mógł tych zmian uwzględnić ani organ, ani Sąd Wojewódzki, gdyż nastąpiły one później, tym bardziej że Sąd ten był związany poglądem wyrażonym w postanowieniu z dnia 8 listopada 2012 r. Niemniej jednak zarówno zmiana stanu prawnego, jak treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylają związanie wynikające z art. 190 P.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., nr 101, poz. 263, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1691/10, 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) odwołujące się m.in. do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 75), w której Sąd ten zajął takie stanowisko.
Jest ono wiążące i w tej sprawie. Zatem niezależnie od oceny zakresu oddziaływania "nowych" przepisów na poprzednie stany i rozstrzygnięcia (w odniesieniu do występującego w tej sprawie zagadnienia zabrakło w ustawie z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) przepisów międzyczasowych), trzeba stwierdzić, że treść przywołanej uchwały determinuje formę prawną rozstrzygnięcia o spornych opłatach. Stosownie do art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 6a ust. 3 tej ustawy zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej.
Przy czym, jako dochody własne samorządu województwa, bądź powiatu nie są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, bowiem z budżetu odpowiednio samorządu województwa i powiatu finansowane są zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem, zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz innych zadań szczegółowo określonych w ust. 3 art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W określonych sytuacjach stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, nieposiadającymi osobowości prawnej, które swoje wydatki pokrywają z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego bądź państwa.
Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, którego przedmiotem działania jest m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, za określone czynności pobiera stosowne opłaty. W takiej sytuacji pobierane przez tą samorządową jednostkę budżetową dochody na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w pkt 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym stanowisko wyrażone przez w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14, że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, ma zastosowanie i w tej sprawie.
Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Skoro zatem w niniejszej sprawie wymierzono je w formie czynności materialno-technicznej, to jest to wada, która uzasadnia ich usunięcie z obrotu prawnego. Zasadność tego zarzutu w zasadzie eliminuje możliwość i potrzebę dokonywania szczegółowej oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro sprawa ma być rozpoznana przez organ w innym trybie. Niemniej jednak z tymi zastrzeżeniami wypadało odnieść się do niektórych dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.
Jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonego wyroku, to wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej odpowiada ono prawu. Zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym przebieg postępowania. Motywy są obszerne i dostatecznie odzwierciedlają dotychczasowy tok postępowania, jak i rozważania prawne, pozwalające na kontrolę instancyjną. Ustalenia faktyczne, których zasadniczo sądy administracyjne nie dokonują, zostały poczynione w oparciu o ustalenia dokonane przez organ. Trzeba wszak wskazać, iż do materii ustaleń faktycznych nie należą okoliczności, czy kolejne żądanie miało oparcie w pierwszym, czy było nowym, czy ponowne żądanie było "niezbędne" do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych, a więc czy opłata łączna mieściła się w ramach jednego ryczałtu, bo jako dotyczące istoty sporu, są konkluzją, wynikiem wnioskowania. Przeto ów zarzut nie może dotyczyć tej kwestii.
Nadto w tym zakresie nie może mieścić się zarzut uchybienia przepisom art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. Orzekanie na podstawie akt sprawy, jest zasadą, od której Sąd meriti nie odstąpił i nie miał ku temu powodów, zaś przeprowadzenie uzupełniających dowodów nie było potrzebne, tym bardziej że strony nie zgłaszały wniosków w tej materii. Trzeba się natomiast zgodzić ze skarżącymi kasacyjnie, że nałożenie wyłącznie na stronę obowiązku wykazania "niezbędności" materiałów jest nietrafne. Po pierwsze nawet przy przyjęciu tej tezy konieczne byłoby pouczenie strony o takim obowiązku, czego nie wykazano w sprawie. Po wtóre organ nie może uchylić się w ten sposób od generalnych reguł, jakie na nim ciążą, w tym co do wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia, z urzędu prowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia prawdy obiektywnej, a więc realizacji zasad procesowych wynikających z brzmienia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tej materii niezbędne jest co najmniej współdziałanie organu i strony.
Nietrafny jest zarzut uchybienia przez Sąd meriti przepisom art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Jak sama nazwa aktu wskazuje zawiera on przepisy o charakterze ustrojowym, które w toku postępowania nie mogą być generalnie naruszone. Regulują one zakres i sposób funkcjonowania sądów administracyjnych. Zatem tylko wówczas, gdyby Sąd Wojewódzki orzekł o akcie niepoddanym jego kognicji, dokonał jego oceny wedle innego kryterium niż kryterium legalności, wówczas można byłoby ten zarzut postawić. Tymczasem tak się nie stało, a wyniku oceny legalności zaskarżonych czynności nie sposób podważać tym zarzutem. Zagadnienie niezbędności nie zostało więc przekonująco wyjaśnione i rozważone, wszak sprawa musi być przedmiotem ponownej oceny z innej przyczyny. Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 151, art. 146 § 1, przepisów rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r., nie wymagają szerszej analizy.
Zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, a wyjaśnienie istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym upoważniało Sąd Kasacyjny do rozpoznania skargi. Z tych samych przyczyn okazała się ona uzasadniona.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ oceni ją w świetle obowiązujących przepisów prawa i wyda właściwej treści decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 146 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. Na koszty te składają się: 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego obecnie wyroku, 2x100 zł wpisu od skarg kasacyjnych (obecnej i rozpoznanej postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r.), 2x17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 2x240 zł wynagrodzenia pełnomocnika przed sądem I instancji i 186 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika w obecnym postępowaniu kasacyjnym.