Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/07 oddalił skargę E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie dokonania zmiany podmiotowej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] - obręb [...] K. R. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że E. P. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta Płocka o ujawnienie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków S. B.z jako właściciela działki nr [...] przedkładając jako dowody odpisy ksiąg wieczystych "D." cd. KW [...] oraz wykaz synchronizacyjny, wg którego działka nr [...] o pow. 0,1798 ha w całości zawiera się w powierzchni hipotecznej. Następstwo prawne po S. B. zostało wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z dnia 21 lutego 1991 r., sygn. akt I Ns [...] o nabyciu praw do spadku w gospodarstwie rolnym po ww. przez E. M. P. i D. E. L. Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił wprowadzenia zmiany podmiotowej w żądanym zakresie, jako podstawę wskazując opracowanie p.n. Badanie Hipoteczne Folwarku "Dzięgielewizna" cd. KW [...] wykonane przez geodetę uprawnionego. Z opracowania tego wynika, że powierzchnia hipoteczna (1,3923 ha) wynikająca z rozliczenia księgi wieczystej KW [...] obejmuje części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i dz. [...] w obrębie K. R., część dz. ewidencyjnej nr [...] w obrębie P. i część dz. ewidencyjnych nr [...],[...] oraz dz. nr [...] w obrębie W. Powierzchnie oraz granice części tych działek ewidencyjnych, które obejmuje ww. księga wieczysta nie zostały jednak określone.
Na skutek odwołania wniesionego przez E. P. powyższa decyzja Prezydenta Miasta Płocka została uchylona przez organ drugiej instancji i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta Płocka po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. P. odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Nr [...] - K. R., w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], zmiany podmiotowej polegającej na wpisaniu jako właściciela S. B. Wskazano, że księga wieczysta "D." nie obejmuje swoim zasięgiem całej działki nr [...], a ponadto nie jest możliwe ujawnienie jako właściciela nieruchomości osoby zmarłej.
Ponownie analizując sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wskazał, że dodatkowo z postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z dnia 21 lutego 1991 r., sygn.akt I Ns [...] wynika, że spadek po S. B. nabyły dzieci: K. P., W. B. i H. B., a spadek po K. P. nabyły dzieci: E. P. i J. P. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Wynika z tego, że informacje w ewidencji gruntów winny być aktualne i nie mogą być do niej wprowadzane zapisy dotyczące osób, które zmarły.
Według sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji dokumentacji geodezyjno-prawnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prawo własności przysługujące S. B. obejmuje działkę nr [...] o pow. 0,0951 ha, natomiast do działki nr [...] prawo własności nie zostało ustalone. Ponadto organ wskazał, że w myśl § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) dokonywanie zmian aktualizacyjnych w ewidencji odbywa się wyłącznie na wniosek strony lub z urzędu, a mieszanie tych trybów jest niedopuszczalne. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek E. P. Pozostałe osoby mogące mieć interes prawny w ujawnieniu swoich praw do przedmiotowej nieruchomości nie zgłosiły takiego wniosku. Organ drugiej instancji podkreślił, że wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego byłoby zatem możliwe jedynie w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ z urzędu po wcześniejszym uzgodnieniu właścicieli poszczególnych działek. Ustalenie podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie należy jednak do kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów, a jest zagadnieniem z zakresu prawa cywilnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Wynika z tego, że informacje w ewidencji gruntów mają być aktualne i nie mogą być do niej wprowadzane zapisy dotyczące osób, które zmarły, jak w sprawie niniejszej S. B. (zmarła 6 października 1988 r.). Wpisanie zatem przez organ informacji nieaktualnej jest naruszeniem powyższego przepisu. Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 126/07. Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (vide wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 766/98, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00). Nadto postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (vide wyrok WSA z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1456/03). Zgodnie z art. 22 ust. 3 powołanej ustawy osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Wnioskodawczyni dołączyła do wniosku wykaz synchronizacyjny do KW "D." wykonany przez uprawnionego geodetę, według którego działka nr [...] o pow. 0,1798 ha zawiera się w powierzchni hipotecznej.
Tymczasem organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2007 r. Wykonano mapę z projektem podziału działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. 0,0847 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0951 ha. Z dokumentacji tej wynika, że prawo własności przysługujące S. B. obejmuje działkę nr [...], natomiast prawo własności do działki nr [...] nie zostało ustalone. Mając na uwadze, że postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach słuszne jest stanowisko organu odmawiające dokonania żądanej przez E. P. zmiany.
Ponadto Sąd podkreślił, że stosownie do treści § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, tj. właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zespołu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest więc katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków, może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych wyżej osób i podmiotów lub z urzędu. Co oznacza, że organ nie może łączyć tych dwóch trybów, zaś decyzja winna określać wprost czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek nie pochodzi od wszystkich spadkobierców S. B., lecz tylko od E. P. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. P., zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. stanowiącego, iż prawa osób będących właścicielami nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz naruszenie art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w postępowaniu doszło do samowolnego i abstrakcyjnego - oderwanego od treści księgi wieczystej podziału nieruchomości nr [...] na działkę nr [...]o pow. 0,0847 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0951 ha. Prawo własności na rzecz S. B. miałoby jedynie przysługiwać w stosunku do działki nr [...], zaś prawo do działki nr [...] nie zostało ustalone. Natomiast według księgi wieczystej "D." KW [...] wynika, że cała działka nr [...] stanowi własność S. B. Należy w takim wypadku przyjąć, że działka nr [...] i działka nr [...] są własnością S. B., a w konsekwencji są własnością jej spadkobierców.
Ponadto skarżąca w skardze domagała się uchylenia decyzji w całości i dokonania zmiany podmiotowej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...]- obręb nr [...] K. R. w zakresie wpisania właściciela S. B., która zmarła 6 października 1988 r. Podała również, że postępowanie spadkowe po S. B. zostało przeprowadzone przez Sąd Rejonowy w Płocku i postanowieniem z dnia 21 lutego 1991 r., sygn. akt INS [...], została spadkobierczynią po zmarłej. Skarżąca wniosła o wpisanie do ewidencji gruntów i budynków w miejsce S. B. jej spadkobierców. Żądanie to zostało jednak pominięte przez Sąd, który powinien umożliwić skarżącej wskazanie aktualnych spadkobierców S. B. i załączenia odpisów postanowień spadkowych. Sąd pierwszej instancji stwierdził wyłącznie, że nie jest możliwe ujawnienie jako właściciela nieruchomości osoby zmarłej. Następnie Sąd przyjął, że do ujawnienia praw do przedmiotowej nieruchomości nie zgłosiły wniosku osoby mogące mieć interes prawny, a postępowanie zostało wszczęte tylko na wniosek skarżącej.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W podstawie skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie jej autor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji m.in. na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych.
Stosownie natomiast do art. 3 i 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1 art. 3). Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2 art. 3). W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) - art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Jak wynika ze skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem naruszył wskazane przepisy, albowiem odmówił dokonania w operacie ewidencyjnym zmiany, polegającej na wpisaniu jako właściciela działki nr [...] obręb nr [...] K. R. - S. B. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że organy ewidencji rejestrują jedynie zmiany prawne wykazane w innym trybie (por. wyrok NSA z 6 listopada 2001 r. II SA 2099/00, Lex nr 82005; z dnia 20 sierpnia 1998 r. II SA 766/98). Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich.
W niniejszej sprawie wnioskodawczyni E. P. żądała aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków powołując się na zapisy księgi wieczystej, zgodnie z którą jej babka S. B., a nie jak wykazano w ewidencji Skarb Państwa jest właścicielem spornej działki nr [...]. Wniosek taki niewątpliwie w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zasługiwałby na uwzględnienie w sytuacji gdyby S. B. żyła.
Z akt sprawy wynika jednak, że ww. zmarła w dniu 6 października 1988 r., a jej spadkobiercy nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej.
Skoro jak wskazano wcześniej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków dokonują zmian w prowadzonych zbiorach, rejestrując aktualne dane, to nie mogły wykazać jako właściciela nieruchomości osoby od wielu lat nieżyjącej.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca jest spadkobierczynią po swojej babce - S. B. Oznacza to, że E. P. powinna doprowadzić do zmiany osoby właściciela wykazanego w księdze wieczystej, zgodnie z aktualnym stanem prawnym.
W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.
Następnie przedkładając aktualny wypis z księgi wieczystej osoba ta może domagać się dokonania stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Jako niezasadny należy ocenić więc zarzut niezastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W myśl art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04, ONSAiWSA nr 1, poz. 11).
W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji, którą odmówiono wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów był przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie mogły być w tej sprawie stosowane. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie mógł być w sprawie zastosowany, czyni zarzut jego niezastosowania nieskutecznym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.