Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 823/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Z. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 1b, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.) orzekł o ograniczeniu na rzecz [..] S.A. w K. sposobu korzystania ze stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. nieruchomości położonej w O. przy ul. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni całkowitej 2,7062 ha poprzez zezwolenie na budowę kabla światłowodowego w rurociągu kablowym do stacji bazowej [...] S.A. na działce nr [...], o obszarze zajęcia 93,9 m2 zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do pisma [...] S.A. w K. z dnia 29 czerwca 2016 r., stanowiącego uzupełnienie wniosku z dnia 18 marca 2016 r. Jednocześnie zobowiązano [...] S.A. w K. do dokonania czynności opisanych w sentencji decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał czynności wskazujące, że rokowania przeprowadzone pomiędzy właścicielem nieruchomości a podmiotem ubiegającym się o zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Organ I instancji w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że planowane przyłącze światłowodowe do stacji bazowej [...] S.A. można uznać za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, dla której nie jest wymagane uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono ponadto, że decyzja została wydana zgodnie z art. 124 ust. 1b u.g.n. po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.).
Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że zasadnym jest ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez wydanie pozwolenia na budowę kabla światłowodowego w rurociągu kablowym do stacji [...] S.A.
Odwołanie od decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że jedną z przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest brak zgody właściciela na wykonanie czynności opisanej w przepisie i przesłanka ta została spełniona. W pismach z dnia 18 września 2015 r., 8 października 2015 r. i 29 października 2015 r. C. N. będący likwidatorem, wspólnikiem i przedstawicielem ustawowym pozostałych wspólników, nie wyraził zgody na budowę kabla światłowodowego w rurociągu kablowym przez przedmiotową działkę. Przytoczone okoliczności, zdaniem organu II instancji, przesądzają, że w niniejszej sprawie rokowania miały miejsce. Zarzuty wskazujące, iż do rokowań przystąpił [...] Sp. z o.o. jako podwykonawca inwestycji [...] S.A. w K., a korespondencja była kierowana do C. N. osobiście, na zupełnie inny adres niż ten wskazany w KRS, nadto brak wskazania zadośćuczynienia za doznane w związku z inwestycją ograniczenia, nie mogą w opinii organu przynieść oczekiwanego skutku.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że ustawodawca nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Mogą być one zakończone w dowolnym czasie. Wskazał także, że wystąpiono do C.N. o wyrażenie zgody na budowę, zaś korespondencja została skutecznie doręczona, skoro doczekała się odpowiedzi. Adresat wyraźnie odmówił wyrażenia zgody na budowę kabla światłowodowego, w związku z tym wnioskodawca uznał, że nie ma szans zawarcia porozumienia i wystąpił ze stosownym wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych naruszeń. Dodał, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nadto zgodnie z art. 124 ust. 1b u.g.n. decyzja organu I instancji zapadła w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
W ocenie organu II instancji w realiach sprawy Starosta słusznie zatem przyjął, że dla rzeczonej inwestycji przepisy prawa nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja spełnia wymogi celu publicznego. Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia w postępowaniu rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że wymóg określony w art. 118 u.g.n. dotyczy jedynie postępowań w sprawie wywłaszczenia, a nie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [..] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w R. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Z. w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie dokonanie analizy w zakresie nadmierności obciążenia oraz jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 118 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania rozprawy administracyjnej oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji mimo nieprzeprowadzenia rokowań.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pozwalał na uznanie, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości położonej w O. przy ul. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..].
Nie ulega wątpliwości, że na wyżej wymienionej nieruchomości usytuowana jest stacja bazowa telefonii mobilnej [..] S.A. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji budowy kabla światłowodowego w rurociągu kablowym do wspomnianej stacji bazowej mogło nastąpić w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od postaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwacyjne, bieżące remonty, czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124 "b" ust. 1 u.g.n. Wspomniana inwestycja, jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej, stanowi przy tym inwestycję celu publicznego, co potwierdza treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n.
Zdaniem Sądu udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami ze stroną skarżącą zmierzającymi do uzyskania zgody na poprowadzenie kabla światłowodowego. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. Niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.
Akta sprawy administracyjnej wskazują, że strona skarżąca została zaproszona do rokowań pismami z dnia 1 września 2015 r., 30 września 2015 r., 26 października 2015 r., w których zwracano się o wyrażenie zgody na budowę kabla światłowodowego. W odpowiedzi na powyższe pisma strona skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji przez jej działkę. W konsekwencji wnioskodawca wystąpił w marcu 2016 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..].
W świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielem nieruchomości niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego uzyskania zgody na budowę światłowodu częściowo przez działkę strony skarżącej, które zakończyły się niepowodzeniem. Dopiero nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia wnioskodawca zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera szczegółowych wytycznych co do formy, sposobu dokumentowania, czy też sposobu prowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, a skoro tak, to za dopuszczalne i wypełniające dyspozycję tego przepisu należy przyjąć każde działanie inwestora ukierunkowane na polubowne załatwienie kwestii związanych z wykorzystaniem w trakcie prowadzenia inwestycji cudzej nieruchomości. Rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Poprzez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego, albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, wbrew zarzutom skargi, że decyzja została podjęta po przeprowadzeniu postępowania w sposób właściwy, w tym w szczególności po przeprowadzeniu rokowań oraz po wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla treści decyzji.
Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego objętej dyspozycją ustępu 1 art. 124 u.g.n. oraz poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielem nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji. W samym postępowaniu nie obowiązuje też wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, którą zgodnie z art. 89 § 1 K.p.a. organ przeprowadza na wniosek lub z urzędu, gdy tego wymaga przepis prawa albo tylko wtedy, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania. Na etapie postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy, a jak słusznie zauważyły organy administracji, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia rozprawy dla wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n.
Postawienie w skardze zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy pozostaje ponadto w sprzeczności z brakiem zainteresowania strony rokowaniami, wyrażanym kilkukrotnie przez likwidatora Spółki C. N. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskakujące jest kwestionowanie przez stronę skarżącą prób zrealizowania przez wnioskodawcę planowanej inwestycji, w tym kwestionowanie podmiotu prowadzącego rokowania. Z załączonej do akt umowy dzierżawy zawartej między [..] Sp. z o.o. w W. a stroną skarżącą (art. 2 pkt 7 umowy nr [..] z dnia [..] kwietnia 2015 r.) wynika bowiem upoważnienie do przeprowadzenia na własny koszt światłowodowej linii telekomunikacyjnej lub kanalizacji kablowej do istniejącej stacji bazowej na terenie nieruchomości strony skarżącej przez [..] S.A. w W. lub przez inny podmiot działający na jej rzecz i w jej imieniu. Umowa ta została zawarta na okres dziesięciu lat tj. do 2025 r. Co więcej, w piśmie z dnia 30 września 2015 r. i z dnia 1 września 2015 r. podwykonawca [..] S.A. w K. – [..] Sp. z o.o. w Z., wskazała, kto jest inwestorem planowanej inwestycji (również i wnioskodawcą), a tym samym z czyjego upoważnienia prowadzi rokowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak przeprowadzenia analizy w kwestii nadmiernego obciążenia właściciela planowaną inwestycją jest zarzutem bezzasadnym. Wbrew stanowisku strony skarżącej analiza taka została przez organy obu instancji dokonana. Jak wynika z akt sprawy, w tym mapy stanowiącej integralną część decyzji I instancji, przebieg światłowodu został zaprojektowany w niezbędnym zakresie, w sposób umożliwiający korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przebieg światłowodu zaprojektowano w istniejącej kanalizacji kablowej, znajdującej się przy ul. Ł. – na działce oznaczonej nr [..], następnie przez gminną działkę drogową nr ewid. [..], a przy końcu ul. P. konieczne stało się przeprowadzenie kabla przez część nieruchomości strony skarżącej do stacji bazowej tam usytuowanej. Ponadto, sam skarżący nie zaproponował przeprowadzenia jej w inny, korzystniejszy dla siebie sposób.
Następnie Sąd wywiódł, że realizacja planowanej inwestycji, w świetle treści powołanego już art. 124 ust. 1b u.g.n., nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy planowane przyłącze światłowodowe stanowi infrastrukturę o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z kolei zgodnie z art. 46 ust. 3 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 47 ww. ustawy nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury.
Co więcej, zgodnie z art. 124 ust. 1b u.g.n. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została wydana po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (postanowienie z dnia [..] listopada 2016 r.).
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł C. N. następca prawny [..] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 118 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję i nieuchylenie w całości decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz nieprzeprowadzenie w toku postępowania rozprawy administracyjnej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję i nieuchylenie w całości decyzji wydanej pomimo nieprzeprowadzenia rokowań
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracji powinien rozważyć przed wydaniem decyzji wszelkie okoliczności mające dla sprawy znaczenie, w tym słuszny interes właściciela nieruchomości. Dzięki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. uznaniowości, starosta ma możliwość kazuistycznego przyjrzenia się rozpatrywanej sprawie, czego w przedmiotowym przypadku zabrakło. Organ powinien podjąć jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia, czy rzeczywiście konieczne jest ograniczenie korzystania z nieruchomości i czy nie ma alternatywy w zakresie umiejscowienia przedmiotowego kabla za pomocą przejścia przez inne nieruchomości stanowiące własność publiczną lub o przeznaczeniu mniej ograniczającym możliwość ich wykorzystania przy jednoczesnym posadowieniu kabla. Starosta nie wyznaczył również rozprawy administracyjnej, do czego był zobowiązany na mocy art. 118 u.g.n. W tym przypadku, biorąc pod uwagę sprzeczne interesy stron a także ciężar sprawy, w wyniku której wydana jest decyzja, która trwale ogranicza właściciela w sposobie korzystania przez niego z nieruchomości bez jego zgody, zdaniem skarżącego istnieją wszelkie podstawy by wyznaczyć rozprawę administracyjną.
Co więcej, w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do rokowań, bowiem za takie nie można uznać podejmowanych działań o charakterze pozornym. Inwestor nie wykazał żadnego zaangażowania ani nie przedstawił żadnych propozycji, na które skarżący mógłby odpowiedzieć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 188 u.g.n. nie jest zasadny. Powyższy zarzut skarżący sformułował w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (np. wyr. NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/16, wyr. NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1297/16), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono bowiem dwie formy naruszenia prawa materialnego pozwalające na zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego I instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna precyzyjnie określić, czy naruszenie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jest prawidłowa wykładnia.
Tych wymogów konstrukcyjnych nie spełnia w całości rozpoznawany zarzut kasacyjny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzucany w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przepis art. 118 u.g.n. nie ma charakteru materialnoprawnego, nie może stanowić zatem podstawy skutecznego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten nakłada obowiązek przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, w toku której strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom, biegłym, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie. Rozprawa administracyjna, w tym przeprowadzana w toku postępowania wywłaszczeniowego, jest instytucją prawa procesowego, nie zaś prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 118 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej nie mógł odnieść zatem zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku i prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przepis ten mógłby ewentualnie stanowić podstawę zarzutu sformułowanego w oparciu o odrębną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, o ile skarżący kasacyjnie wskazałby, dlaczego powołane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne natomiast przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyr. NSA z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1310/04). Błędne zakwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, gdyż postawiony zarzut pozbawiony jest niezbędnego elementu w postaci wskazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności.
Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (wyr. NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Niezależnie od błędnego sformułowania zarzutu procesowego w tym zakresie, wskazać należy również, że art. 118 u.g.n. stanowi o obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Przepis ten wyraźnie ogranicza zatem możliwość wykorzystania tej instytucji procesowej, mającej charakter szczególny względem art. 89 K.p.a., do postępowania administracyjnego wywłaszczeniowego. Przepis ten nie mógł zostać naruszony w tej sprawie, bowiem w ogóle nie mógł być stosowany, skoro przedmiotem niniejszej sprawy nie jest postępowanie wywłaszczeniowe.
Odnosząc się do sformułowanego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazać należy, że zarzut ten jest nieskuteczny. Mimo, że rację ma skarżący kasacyjnie, że w/w przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. oparty jest na uznaniu administracyjnym, to jednak prawidłowa wykładnia tego przepisu nie polega na tym, że w oparciu o ten przepis organ zobowiązany był badać alternatywne metody przebiegu przedmiotowego kabla, tym bardziej, że skarżący nie wykazał inicjatywy dowodowej i nie zaproponował innego przebiegu kabla, tak aby nie doszło do zwiększenia ograniczenia w sposobie korzystania z jego nieruchomości. W piśmie z dnia 18 września 2015 r. skarżący wskazał, że w jego ocenie istnieje możliwość przeprowadzenia kabla inną trasą, ale swojego stanowiska nie wyjaśnił i nie zaproponował alternatywnego wariantu trasy, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu o możliwej wersji alternatywnej przebiegu kabla.
Właściciel, który podnosi, iż określony przebieg sieci przez jego nieruchomość ingeruje w jego prawa ponad miarę, powinien uzasadnić swoje twierdzenia, wskazując przykładowe niedogodności, ograniczenia, itp. oraz wskazać odmienną trasę przebiegu sieci.
Nie jest nadto słuszne stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił interesu indywidualnego skarżącego kasacyjnie, dając prymat wyłącznie interesowi publicznemu. Należy zauważyć, że planowane przyłącze zostało uznane za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z istoty nieznaczności oddziaływania wynika zakres ograniczenia właściciela w jego prawach, gdyż poprzez wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości nie może dojść do nieproporcjonalnego pozbawienia właściciela uprawnień płynących z treści jego prawa własności do nieruchomości.
Należy także zauważyć, iż skarżący kasacyjnie w chwili, gdy wyraził zgodę na lokalizację na swojej nieruchomości stacji bazowej [..], musiał liczyć się, iż mogą być do niej podłączane kolejne sieci światłowodowe, gdyż taką rolę pełni to urządzenie. Lokalizacja stacji bazowej [..] wiązała się nadto z głębszym ograniczeniem prawa własności niż przeprowadzenia kabla. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że organ nie uwzględnił, zarówno wymogu interesu publicznego (cele publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 ug.n.), jak i interesu indywidualnego, a decyzja o udzieleniu zezwolenia nie zapadła po ustaleniu, że oddziaływanie kabla na nieruchomość skarżącego będzie nieznaczne.
Skuteczny nie okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia. W istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyraźnie wskazując w zarzucie kasacyjnym, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, że przeprowadzono rokowania, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje więc w istocie ustalenia stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie skarżącego kasacyjnie nieprawidłowe.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.