Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2016 r. oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
M. B. aktem notarialnym zawartym w dniu [...] 1976 r. sprzedał Skarbowi Państwa - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz.
64) - działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] 1973 r. pod budowę bazy warsztatowo-remontowej i przejęta w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą [...].
M. B. zwrócił się w dniu [...] 2015 r. pismem o zwrot opisanej nieruchomości, która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
W piśmie z [...] 2015 r. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] poinformowało, że nieruchomość objęta aktem notarialnym z dnia [...] 1976 r. odpowiada obecnie częściom działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 6,4113 ha i [...] o pow. 0,6414 ha z obrębu [...]. Informacja z rejestru gruntów stan na [...] 2015 r. wskazuje, iż zarówno działka nr [...], jak również nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w "użytkowaniu" [...] Sp. z o.o.
Prezydent [...] decyzją z [...] 2015 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej: u.g.n.), który wygasił roszczenie o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji podkreślił, że jak wynika z poczynionych ustaleń - na terenie obejmującym m.in. przedmiotową działkę zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. - zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] 1992 r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej wpisem z [...] 1993 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2000 r. prawo użytkowania wieczystego przeszło na spółkę - [...] Sp. z o.o. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. jest niedopuszczalny.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] 2015 r. Wojewoda podkreślił, że roszczenie o zwrot nieruchomości obejmuje całą dawną działkę nr [...] tj. obecne działki nr [...] i [...]. Następnie stwierdził, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Skoro zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., jak również przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, a ujawnienia prawa w księdze wieczystej dokonano [...] 1993 r., to - w ocenie Wojewody - trafne jest stwierdzenie, że przesłanki z art. 229 u.g.n. zostały spełnione.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, wobec czego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd podkreślił, że celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Jak zatem zaznaczył Sąd, w rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek określonych w art. 229 ug.n. nie jest kwestionowane.
W sytuacji zaś spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje. Skoro nie przysługuje roszczenie to - wbrew stanowisku skarżącego - organy nie miały żadnych podstaw prawnych do badania przesłanek dotyczących "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.s.g. warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości z art. 229, byłoby w ocenie Sądu bezprzedmiotowe. Powyższy pogląd jednolicie prezentuje orzecznictwo sądowoadministracyjne znajdując aprobatę w literaturze. Tym samym Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skargi, że zastosowanie normy z art. 229 u.s.g. powinno poprzedzać ustalenie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 tej ustawy.
Odnośnie do kwestionowanej w skardze formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.s.g., Sąd podkreślił, że brak jest jednolitości stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, choć dominują poglądy opowiadające się w takiej sytuacji za umorzeniem postępowania. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać.
Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości nie wyklucza dochodzenia od Skarbu Państwa lub gminy obowiązku naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste.
Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie szeregu norm Konstytucyjnych w tym art. 77 ust. 1, art. 63 i art. 32, jak również przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 136 ust. 1 i 2 u.s.g., oraz postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 63, art. 66, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też nie mogły odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące konieczności zbadania, czy doszło do ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe), w związku z czym organy bezprawnie uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty;
- 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 229 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji może przyczynić się do znacznego utrudnienia, a nawet uniemożliwienia skarżącemu dochodzenia przed sądem cywilnym odszkodowania względem Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;
- 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji;
- 4. art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje;
- 5. art. 229 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez błędne uznanie, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. (błędna wykładnia i zastosowanie) w sytuacji, gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doszło ze względu na prawa majątkowe osób trzecich (skarżącego), o których mowa w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej (nieuzasadnione niezastosowanie), stanowiące negatywną przesłankę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa;
- 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji wydanej w I. instancji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 229 u.g.n. wyłącza roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji roszczenie o zwrot nie przysługuje, co należy uznać za przejaw zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, przy jednoczesnym ograniczeniu, w wyraźnie zakreślonych ramach, konstytucyjnej zasady ochrony własności.
Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to należy uznać za jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14; z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14; z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1122/13). Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby w efekcie do konieczności badania okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy i tak zwrot nie może nastąpić, gdyż władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów stanowiących podstawę do merytorycznej wypowiedzi co do zasadności badania wniosku w kontekście warunków przyjętych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Nie zdołało podważyć powyższej oceny przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Warunek, na jaki powołuje się skarga kasacyjna, przewidziany w tym przepisie w zdaniu drugim - "nie narusza to praw osób trzecich" - odnosi się do regulowanego tym przepisem uwłaszczenia, w odniesieniu do którego wojewoda władny był wydać decyzję (ust. 3). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1067/09, w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. drugie tej ustawy, uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie narusza praw tych osób trzecich, które o swe prawa wystąpiły zanim doszło do uwłaszczenia. A zatem sama możliwość wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości wynikająca z faktu pozbawienia praw majątkowych nie stanowi okoliczności wystarczającej dla podważenia skutku uwłaszczenia.
Prawidłowości zaskarżonego wyroku nie mógł zaprzeczyć podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., który został wyprowadzony wobec argumentu zaakceptowania przez Sąd I instancji uchylenia się przez organ od merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Jak zauważono powyżej, badanie spełnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. mogło nastąpić jedynie po ustaleniu, że nie zachodzą warunki opisane w art. 229 u.g.n. Niezależnie zatem od przyjętej przez organ formy rozstrzygnięcia, która - jak wyjaśnił Sąd I instancji - jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przedmiotem odmiennych interpretacji, stwierdzić należy, że istota rozstrzygnięcia sprawy o zwrot polegająca na zbadaniu przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia mogła stać się przedmiotem rozważań o ile nie zachodziłyby warunki wyłączające roszczenie, o których stanowi art. 229 u.g.n.
Z tych względów nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że umorzenie postępowania naruszyło prawo strony do merytorycznego rozpoznania wniosku. Co więcej, należy zauważyć, że skarga kasacyjna, wbrew wymogom określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazuje istotnej zależności pomiędzy omawianym uchybieniem a wynikiem sprawy. W okolicznościach tej sprawy przeprowadzone przez organ czynności dowodowe i zgromadzone w ich toku dokumenty pozwoliły na przyjęcie, że zostały wypełnione warunki, o jakich mowa w art. 229 u.g.n. Próżno zatem oczekiwać merytorycznego zbadania pozostałych przesłanek przewidzianych dla zwrotu nieruchomości, skoro prawidłowym i niekwestionowanym pozostawał rezultat badania przesłanek z art. 229 u.g.n.
Wskazać przy tym należy, że - wbrew obawom autora skargi kasacyjnej - formalne rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania nie wyklucza dochodzenia przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.) naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z norm prawnych. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14)
Odmawiając słuszności pozostałym zarzutom naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny czynności procesowych podejmowanych przez organy celem rozważenia istotnych dla tej sprawy okoliczności. Ustalenie warunków wskazanych w art. 229 u.g.n. nastąpiło po wykazaniu, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i oddana jest w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...]1992 r. Odpowiedni wpis w księdze wieczystej został natomiast dokonany [...] 1993 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla oceny spełnienia uwarunkowań określonych w art. 229 u.g.n. powyższe należało uznać za wyczerpujące i w swej wymowie jednoznaczne. Brak jest zatem podstaw dla przyjęcia, że postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu I instancji obarczone było istotną wadliwością przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.