Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2287/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2015r., sygn. akt. II SA/Po 1244/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], ustalił odszkodowanie w wysokości 141.331,05 zł za nieruchomość położoną w O., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o pow. 0.0165 ha oraz działka nr [...], o pow. 0.0662 ha, która stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasto O., zgodnie z decyzją Starosty O. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...]o realizacji inwestycji drogowej (pkt I decyzji). W pkt II decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. orzeczono, że odszkodowanie będzie płatne na rzecz [...] w kwocie 134.601,00 zł, jako zaliczenie na spłatę świadczenia głównego wierzytelności, zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, wpisaną w księdze wieczystej [...] - hipoteka umowna kaucyjna w kwocie 1.150.000 zł, wpisana na rzecz ww. [...]oraz na rzecz I.Z. w kwocie 6.730,05 zł. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta O. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1a-1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm, dalej również jako specustawa), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż Starosta O. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]udzielił zezwolenia dla Miejskiego Zarządu Dróg w O. na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie wiaduktu kolejowego w km 83, 808 linii [...]-[...], nad ulicą B. w O. oraz rozbudowie ulicy B., zlokalizowanej na nieruchomościach, bądź ich częściach, oznaczonych w ewidencji gruntów Miasta O., m.in. jako działka nr [...] z obrębu [...]. W punkcie II ww. decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości, w tym działki [...], w wyniku którego powstały działki o nr: [...],[...] i [...], natomiast w punkcie III ustalono, iż działki nr [...] i [...], jako przeznaczone pod realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Miasta O. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...]grudnia 2012 r. i z tym dniem nastąpił skutek w postaci przejścia ex lege prawa własności działek gruntu nr [...]i [...] na rzecz gminy.

Organ wskazał, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji, w prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości księdze wieczystej - [...] w dziale II, jako właściciel wpisany był I.Z., natomiast w dziale III księgi ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe - służebności przejazdu i przechodu, służebność drogi koniecznej, służebność przeprowadzania sieci wszelkich urządzeń komunalnych, a także ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością. W dziale V księgi wpisany został szereg hipotek na rzecz wierzycieli I.Z.

Wskazano, iż organem zobowiązanym do naliczenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Starosta O., a organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania Prezydent Miasta O. Wartość przedmiotowej nieruchomości oparto o wycenę rzeczoznawcy majątkowego, zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2014 r.. Dalej wskazano, iż w dziale IV księgi wieczystej nr [...] figurowali wierzyciele hipoteczni, przy czym na pierwszym miejscu została wpisana hipoteka umowna kaucyjna w wysokości 1.150.000,00 zł, na rzecz [...] S.A., w którego miejsce został następnie wpisany [...].

Odwołanie od punktu II decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2014 r. wywiódł wierzyciel I.Z. - [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w tej części i orzeczenie co do istoty poprzez ustalenie, iż całe świadczenie (bez określania podmiotu uprawnionego do jego odbioru) winno być zapłacone do rąk komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w O., celem dokonania przez niego planu podziału pomiędzy wierzycieli egzekwujących.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...]września 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II i w tym zakresie orzekł, iż odszkodowanie płatne jest na rzecz [...], w kwocie 141.331,05 zł - jako zaliczka na spłatę świadczenia głównego wierzytelności, zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Uzasadniając decyzję Wojewoda W. w pierwszej kolejności zaznaczył, iż odwołanie zostało wniesione jedynie od punktu II decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że w pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wojewoda W. stwierdził, iż ustalenie odszkodowania winno nastąpić w całości na rzecz [...]. Organ nadzoru podzielił ustalenia organu I instancji wskazując, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

Biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie stan faktyczny Wojewoda uznał, że Starosta O. słusznie ustalił, iż uprawnionym do otrzymania rzeczonego odszkodowania jest [...] jako wierzyciel hipoteczny usytuowany na pierwszym miejscu, wpisany w zamian [...] S.A. Organ nadzoru nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie, w jakim dokonano wskazania, iż uprawnionym do otrzymania kwoty równej 5 % wartości nieruchomości jest I.Z. - z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Wskazano, iż żaden przepis specustawy nie kreuje szczególnego sposobu wypłaty dla tej części odszkodowania. Ustawodawca nie zawarł w treści specustawy unormowań, które wskazywałyby, iż jest to uprawnienie o charakterze osobistym, tj. takie, które przysługuje tylko i wyłącznie danej osobie i jego wypłata nie może nastąpić na rzecz innych podmiotów, np. podmiotów posiadających ograniczone prawa rzeczowe. Oceniając, jaki status w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania ma komornik sądowy prowadzący egzekucję w stosunku do właściciela przejętej nieruchomości wskazano, iż zgodnie z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011, nr 231, poz. 1376 ze zm.) komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym wykonującym czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych, jest organem egzekucji sądowej powiązanym z władzą sądowniczą, nie będącym jej organem.

Wykonywanie przez niego przypisanych mu prawem funkcji winno być przez każdy organ administracji honorowane. Niemniej w niniejszym postępowaniu nie posiada on statusu strony, który należy oceniać zgodnie z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym komornik nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Takiego statusu nie przyznaje mu również specustawa drogowa, która w art. 18 ust. 1 a wymienia podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania, a są nimi: właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty oraz osoby posiadające ograniczone prawa rzeczowe.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty, poprzez uznanie, że ustalona kwota odszkodowania z uwagi na wcześniejsze zajęcie komornicze nieruchomości, winna zostać przekazana do komornika, celem sporządzenia planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji. W dalszej kolejności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż [...] Sp. z o.o. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. w sprawie sygn. akt [...], pełniła obowiązki zarządcy przymusowego, prowadząc cywilne postępowanie egzekucyjne z przedsiębiorstwa dłużnika I.Z., w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Postępowanie to zostało, umorzone na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2009 r. z jednoczesnym zasądzeniem od I.Z. na rzecz [...] Sp. z o.o. (wierzyciela) należności, na które składają się: wynagrodzenie netto zarządcy egzekucyjnego w kwocie 92 763,00 zł i wydatki zarządcy w kwocie 6318,92 zł. Kwoty te stanowią koszty egzekucyjne w rozumieniu art. 1025 k.p.c. i zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości objętej [...].

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, Sąd meriti stosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustalona została według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania.

Sąd Wojewódzki podał, że z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 lutego 2014 r. (art. 130 ust. 2 u.g.n.) stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, którego wysokość nie została zakwestionowana, stąd w tej części już decyzja organu I instancji nie podlegała merytorycznej kontroli organu odwoławczego.

Sąd meriti podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do kwestii prawidłowości wskazania w decyzji organu I instancji podmiotu, na rzecz którego ustalone odszkodowanie miało zostać wypłacone.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że zaskarżoną decyzję o ustaleniu odszkodowania wydano na podstawie art. 12 ust. 4a i 4b specustawy, które stanowią, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy O. nastąpiło w dniu, kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, czyli w dniu [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy, będący normą o charakterze ogólnym, przewidującą obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych.

Przy czym ustawa nie przewiduje samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

Wobec powyższego zgodnie z art. 18 ust. 1 c specustawy jeżeli na wywłaszczonej w trybie tejże ustawy, na cele inwestycji drogowej była ustanowiona hipoteka, wówczas wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Instytucja hipoteki uregulowana jest w przepisach ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.). Stosownie do art. 65 ust. 1 przywołanej ustawy w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości. Powyższe oznacza, że przez ustanowienie hipoteki powstaje odpowiedzialność rzeczowa, która polega na tym, że wierzyciel może dochodzić zaspokojenia swojej wierzytelności z przedmiotu zabezpieczenia, w wysokości jego wartości, do tej wysokości bowiem ogranicza się odpowiedzialność dłużnika hipotecznego.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu meriti poza sporem pozostaje, że w księdze wieczystej [...] jako pierwsza wpisana została hipoteka umowna kaucyjna w kwocie 1.150.000 zł - na rzecz wierzyciela hipotecznego [...], a organy słusznie określiły, że wysokość ustalonego odszkodowania jest niższa od wysokości wierzytelności hipotecznej. Zatem odszkodowanie to podlegało zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. W takiej bowiem sytuacji, odszkodowanie zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustala się na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości, zaś wypłaca się je na rzecz wierzyciela hipotecznego, zgodnie z art. 18 ust. 1d specustawy.

Tym samym, obowiązkiem organu I instancji było wskazanie podmiotu, na rzecz którego odszkodowanie zostanie wypłacone, przy czym wybór tego podmiotu mógł uwzględniać wyłącznie podmioty, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na nieruchomości, które wygasło w związku z przejściem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jej własności, w związku z realizacją inwestycji drogowej. W świetle wymienionych regulacji, Sąd I instancji wskazał, że katalogu tych podmiotów nie można poszerzać o podmioty prowadzące egzekucję - w tym przypadku o komornika sądowego - jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji łącznej przeciwko dłużnikowi I.Z., w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej. WSA w Poznaniu podkreślił, że celem unormowań zawartych w specustawie było stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych oraz uproszczenie prowadzonych w tym zakresie postępowań.

Konkludując, Sąd I instancji podniósł, że kwestie związane z kolizją między regułą pierwszeństwa hipoteki ustanowionej wcześniej, wynikającej z ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a regułami rządzącymi postępowaniem egzekucyjnym, pozostają poza materią będącą przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania, w trybie przedmiotowej specustawy, bowiem rozstrzygający w tym postępowaniu organ administracji nie jest organem egzekucyjnym, zobowiązanym do zastosowania się do art. 1025 k.p.c. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w uchwale z dnia 5 grudnia 2014 r, sygn. akt III CZP 77/14.

Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie podzielił zatem poglądu strony skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku kwota odszkodowania powinna trafić do dyspozycji komornika sądowego i jednocześnie uznał, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem jego zasad, a organy administracyjne prawidłowo zinterpretowały, a w konsekwencji właściwe zastosowały przepisy prawa materialnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o i na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a) zaskarżyła go w całości i zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1a-1d specustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uwzględnieniu wszczętej wcześniej egzekucji sądowej, co skutkowało usankcjonowaniem nieuprawnionego, uprzywilejowanego zaspokojenia wierzyciela hipotecznego z pominięciem wierzycieli wyższych kategorii, a w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 1025 § 1 k.p.c.;
2. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niezastosowanie środka określonego w ustawie tj. w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a;

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka na podstawie z art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano szczegółowo stan sprawy i podniesiono, że przepisy administracyjne ogólnie stosowane (w przypadkach gdy nie dokonano zajęcia nieruchomości) nie mogą być interpretowane w ten sposób, że po dokonanym zajęciu egzekucyjnym prowadzą one do uprzywilejowania wierzycieli, w sposób niezgodny z przepisem art. 1025 k.p.c., niwecząc tym samym wcześniej zapadłe skutki czynności egzekucji sądowej i godząc w zasady porządku prawnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z unormowaniem przepisu art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił sąd I instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art.141 §4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powyższe zarzuty uznać należy za bezpodstawne.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki, wbrew regule z art. 134 § 1 p.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody W. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Sąd pierwszej instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że Sąd meriti orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie przekroczył. Przy czym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można rozważać także wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 oraz wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia. nsa.gov.pl/).

W skardze kasacyjnej obok przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a nie zostały wskazane żadne przepisy, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały naruszone przez organy administracji publicznej, a których naruszenia Sąd I instancji powinien był uwzględnić z urzędu.

Poza naruszeniem powyższego przepisu, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., który również należało uznać za bezzasadny. Stosownie do treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte Sąd Wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej.

Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego. W tej sytuacji za chybiony uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stanowi logiczną, zwartą całość, a jednocześnie precyzyjnie wyjaśnia jego stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, wymaga jedynie podkreślenia, że powyższy przepis jest przepisem wynikowymi, czyli rozstrzygającymi o sposobie załatwienia sprawy i nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia wyroku. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc do podstaw skargi kasacyjnej opartych na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że sprowadzały się one do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.12 ust.4f w zw. z art.18 ust 1a-1d specustawy oraz art.1025 § 1 k.p.c.

Podstawy te okazały się jednak nieuzasadnione.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia oceny szczególnego charakteru unormowań, zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym w szczególności przepisów, na naruszenie których wskazano w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego hipoteka stanowi ograniczone prawo rzeczowe, jednak mimo, iż hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym, to kwestia odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki została unormowana odrębnie. Zgodnie z art. 18 ust. 1a specustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1c specustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności, zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1d specustawy, kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Zatem, odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłacane jest bezpośrednio podmiotom tych praw. Oznacza to, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości uprawnieni są do otrzymania odszkodowania, które jednak zostanie pomniejszone o kwotę odszkodowania należnego podmiotom ograniczonych praw rzeczowych, które istniały w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W niniejszej sprawie wierzycielem hipotecznym jest [...] i zgodnie z art. 18 ust. 1d specustawy jest on uprawniony do otrzymania odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki.

Nadto, brak jest jakiegokolwiek przepisu w specustawie, na podstawie którego organ mógłby wypłacić odszkodowanie za wygaśnięcie hipoteki inaczej, niż tylko do rąk wierzyciela hipotecznego.

Podkreślając szczególny charakter specustawy, uchwalonej w celu rozwiązania doraźnego problemu, a zatem z założenia o ograniczonym czasie działania (w obowiązującym stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2020 r.- zob. art. 45 ust.2 specustawy) wskazać należy na cel omawianej ustawy, którym w świetle jej projektu było uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jako warunek konieczny do przyśpieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic. Innymi słowy ratio legis omawianej ustawy sprowadzało się do przyśpieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce.

Należy przy tym zauważyć, że przytoczone powyżej przepisy specustawy stanowią kompletną regulację, w zakresie zarówno ustanowienia prawa do odszkodowania, ustalenia kwoty odszkodowania oraz określenia osób, którym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na nieruchomościach, które z mocy prawa, w trybie specustawy przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie podkreślić należy, że zastosowanie omawianych przepisów możliwe jest bez konieczności sięgania do skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że specustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku nie zawiera przepisów ogólnych i stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji obowiązujących w systemie prawnym. Świadczy o tym również jej nazwa "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych".

W zakresie nieuregulowanym przepisami tej ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami specustawy, a w zakresie w niej nieregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem NSA wskazuje na to zasadnicza okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy drogowej, a ta ustawa reguluje właściwość organów do ustalania wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości oraz ustalanie i wypłatę odszkodowania za odjęte prawa.

Nie jest zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej, a wywody skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda W. nie naruszył przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, Sąd meriti uzasadnił swoje stanowisko w sposób odpowiadający prawu i tym samym za pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.