Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 371/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę E. Ł. na decyzję Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2021 r., nr [...], którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ł.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W oparciu o powyżyszy zarzut skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według nom przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono orzecznictwo sądowe, odnoszące się do kwestii związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawaną, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazywano, że nie posób przyjąć – jak zrobił to Sąd I instancji - iż skoro opieka świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie jest to opieka "stała i długoterminowa" w rozmieniu tego przepisu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono jeden tylko zarzut, tj. zarzut obrazy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś istota sporu determinowana tym zarzutem, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w ww. przepisie, tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Jak wynika z powyższego, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Należy w tym miejscu podkreślić, że takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Jednocześnie w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile więc konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Z tego powodu, skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście ustalenia zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzenia przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może zatem wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.
Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA).
Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że okolicznością bezsporną jest, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą w podeszłym wieku ([...] lata) i choruje na wiele schorzeń. Pomimo tego, nie sposób jednak przyjąć, aby E.Ł.- z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką - rzeczywiście nie może wykonywać przy tym jakichkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca nie mieszka z matką, przychodzi zaś do niej jedynie w określonych porach w ciągu dnia. O ile zatem zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że okoliczność ta sama przez się nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o tyle - zdaniem składu orzekającego - determinuje ona jednak charakter sprawowanej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności i jako taka ma również znacznie przy ocenie związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r.
Z akt sprawy nie wynika, aby matka strony była osobą całkowicie niesamodzielną, leżącą. Porusza się o własnych siłach, używając do pomocy laski. Ponadto, po przygotowaniu posiłku, nie wymaga karmienia ze strony innych osób. E. Ł. w toku postępowania wyjaśniała także, iż jej opieka nad matką koncentruje się na pomocy: w czynnościach higienicznych i w ubieraniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, wykonywaniu pomiarów ciśnienia, podawaniu lekarstw, umawianiu wizyt lekarskich i dowozie do placówek medycznych w razie potrzeby, jak też na prowadzeniu gospodarstwa domowego matki (pranie, sprzątanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych matki). W tej sytuacji rację ma Sąd
I instancji, iż taki zakres czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie.
W przeważającej części opieka nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczność sprawowania nad nią stałej opieki.
Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomiar ciśnienia, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą) są, w ocenie składu orzekającego, czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym.
Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć również faktu, że w niedalekiej odległości od matki skarżącej (w sąsiedniej miejscowości) mieszka jej druga córka, która - jak sama podała – sprawuje czasami opiekę nad matką. Okoliczność ta nie ma co prawda decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem.
W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką - rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca nie spełnia więc przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zatem nieuzasadniony.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.