Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 194/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu, dalej "Spółka", na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr SN-III.7534.35.2013.8, wydaną w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] stycznia 2005 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, działając na wniosek Spółki, zatwierdził podział częściowo zabudowanych nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. Sucholeskiej 34/36, obręb Strzeszyn, działki nr 6, 9, 10, 15 oraz działki nr 11/1, 11/2, 11/3, zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych KW nr 50.112 i KW nr 52.481. W wyniku podziału powstały między innymi działki nr 6/2, 9/1, 15/1, 10/1, 11/4, 11/7 i 11/11 – wydzielone pod drogę publiczną krajową, działka nr 11/13 – wydzielona pod drogę publiczną powiatową, a także działki nr 10/4, 15/5, 11/6, 11/9 i 11/14 – wydzielone pod drogę publiczną gminną.
Decyzją z 30 września 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznań ustalił odszkodowanie w wysokości 2.232.925 zł za wydzielone pod drogi publiczne działki nr 10/4, 11/6, 11/9, 11/14, 15/5, 11/13 oraz z wysokości 4.698.828 zł za działki gruntu stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego Spółki w dniu zatwierdzenia podziału (6/2, 9/1, 10/1, 11/4, 11/7, 11/11, 15/1). Ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie znajdujących się na tych działkach budynków i budowli stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, stwierdzono, iż ustalenie odszkodowania za nakłady budowlane istniejące na tych działkach w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, nastąpi w odrębnej decyzji.
Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Poznań orzekł o ustaleniu na rzecz Spółki odszkodowania za stanowiące jej własność nakłady budowlane znajdujące się [...] stycznia 2005 r. na działkach nr 10/1, 11/4 i 11/7 wydzielonych pod drogę publiczną krajową oraz na działkach nr 10/4, 11/6 i 11/9 wydzielonych po drogę publiczną gminną.
Decyzja powyższa, po rozpoznaniu odwołań Miasta Poznań oraz Spółki, uchylona została decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2012 r., nr [...]. Wojewoda stwierdził, iż zaistniały okoliczności powodujące wyłączenie Prezydenta Miasta Poznań od załatwienia sprawy w zakresie odnoszącym się do nakładów budowlanych znajdujących się w dniu wydania decyzji o podziale na działkach gruntu nr 10/4, 11/6 i 11/9. Następnie postanowieniem z 26 września 2012 r., nr SN-III.7534.58.2012.8, Wojewoda wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za nakłady budowlane znajdujące się na wskazanych działkach.
Rzeczoznawca majątkowy T. S. w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2012 r., określił wartość nakładów budowlanych znajdujących się na działkach nr 10/1, 10/4, 11/4, według stanu na dzień [...] stycznia 2005 r., na kwotę 840.384,00 zł.
Na rozprawie administracyjnej w dniu 22 stycznia 2013 r. pełnomocnik Spółki zgłosił liczne zarzuty wobec operatu, wskazując, między innymi, na brak uzasadnienia zastosowania podejścia odtworzeniowego, nieprzeprowadzenie przez biegłego aktualnych oględzin nieruchomości, ustalenie na rażąco wysokim poziomie stopnia zużycia technicznego poszczególnych elementów zabudowy, brak wyceny kosztów pobudowania ściany niezbędnej do zamknięcia pozostałej części zabudowy oraz nieprawidłowe przyjęcie sposobu podziału budynku po granicy działki zamiast po konstrukcji budynku. Do zarzutów tych ustosunkował się powołany w sprawie biegły.
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznań orzekł o ustaleniu na rzecz Spółki odszkodowania w wysokości 840.384,00 zł za stanowiące jej własność nakłady budowlane, znajdujące się w dniu [...] stycznia 2005 r., na działkach gruntu nr 10/1, 11/4 i 11/7. Ponadto w decyzji tej orzeczono również o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania obejmującego wartość fragmentów ogrodzeń oraz nawierzchni z betonu lanego i płyt betonowych znajdujących się poza działkami nr 10/1, nr 11/4 i nr 11/7, koszty przebudowy budynku magazynowego, budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz wartość gruntu, o który zmniejszy się w przypadku budowy drogi obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3, art.. 128, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także art. 7, art.
- 77. art. 105 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i zaznaczył dodatkowo, iż Spółka nie przedstawiła w odwołaniu żadnych zarzutów odnośnie operatu szacunkowego (w tym nie zakwestionowała prawidłowości metod i sposobu wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę), co przemawiało za stwierdzeniem, iż został on przez Spółkę zaakceptowany.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 128, 130 i 134 u.g.n. oraz art. 7, 77 i 105 § 1 k.p.a. i stwierdzając, iż powinna otrzymać odszkodowanie według reguł zbliżonych do regulacji cywilnoprawnych, a więc oprócz rekompensaty za nakłady budowlane, również odszkodowanie za koszty przebudowy budynku, budowy nowej hali wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu, o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy, a zajęty przez nową halę magazynową, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów, o które wnosiła.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że: Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż Spółka powinna otrzymać pełne odszkodowanie (zgodnie z regułami kodeksu cywilnego), bowiem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia takiego żądania w trybie postępowania administracyjnego, gdyż odszkodowanie nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczonego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości obejmuje również utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami, a pozostałe roszczenia odszkodowawcze związane z nieruchomością mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym.
W świetle art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonując wyceny nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Stan ten nie mógł więc obejmować sytuacji faktycznej powstałej już po podziale, a więc nie mógł uwzględniać faktu podziału nieruchomości, do czego biegły w niniejszej sprawie prawidłowo się zastosował. Art. 21 Konstytucji nie posługuje się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz stosuje termin "słuszne odszkodowanie", normodawca konstytucyjny dopuszcza zatem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji.
Z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalane odszkodowanie odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego, ma stanowić jego ekwiwalent, pozwalający wywłaszczonemu na jego odtworzenie, ale nie obejmował żadnych innych strat.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, polegające na:
- 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji, w której decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Wojewody Wielkopolskiego skutkowałoby uwzględnieniem skargi,
- 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji, w której decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Wojewody Wielkopolskiego skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 128, 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie przedmiotowej podstawy prawnej w ustalonym stanie faktycznym nie uprawnia do ustalenia i przyznania skarżącemu odszkodowania obejmującego również koszty przebudowy budynku magazynowego, a także budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu, o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy, a zajęty przez nową halę magazynową, pod konieczną zabudowę, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów. Zastosowanie wskazanej podstawy prawnej, w ustalonym stanie faktycznym, uprawnia zdaniem skarżącego, przyznanie mu odszkodowania obejmującego elementy wyżej wskazane,
- 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 128, 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie należy się odszkodowanie za koszty przebudowy budynku magazynowego, a także budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu, o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy, a zajęty przez nową halę magazynową, pod konieczną zabudowę, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów i w konsekwencji uznanie, że można przerzucić na przedsiębiorcę konsekwencje faktyczne i prawne związane z wydaną decyzją podziałową poprzez narażenie go na obowiązek poniesienia wysokich kosztów dostosowania budynków do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo braku posiadania przez przedsiębiorcę stosownych do tego środków finansowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli zatem w sprawie nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, określone w § 2 art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach, jakie zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna, jako środek dość sformalizowany, sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika strony (art. 175 § 1 p.p.s.a.), jako konieczne, właściwe jej elementy powinna zawierać podstawy i ich uzasadnienie – jak to wynika z art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wyjaśniać postawione zarzuty, wskazywać na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów prawa w nich wskazanych w odniesieniu do stanu sprawy, jej przedmiotu. Może ono oczywiście przywoływać orzecznictwo, komentarze, jednak z przełożeniem na stan sprawy. Nie powinno też ograniczać się tylko do wywodów teoretycznych, gdyż wówczas uzasadnienie zarzutów jest niepełne, nie odnoszące się do konkretnej sprawy, w której skarga kasacyjna została wniesiona.
Mając na uwadze pojęcie – związanie granicami skargi kasacyjnej – należało uznać, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu, nie są usprawiedliwione.
W skardze zostały postawione zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, przy czym istota ich jest zbieżna z zarzutami odwołania i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Głównym zarzutem naruszenia przepisów postępowania jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosi się on do naruszenia przez organ I-szej instancji postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania obejmującego wartości fragmentów ogrodzeń, nawierzchni z betonu lanego i płyt betonowych poza działkami nr 10/1, 11/4, 11/7, koszty przebudowy budynku magazynowego, budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz wartości gruntu, o który zmniejszy się w przypadku budowy drogi obszar wolny od zabudowy, a zajęty pod nową halę magazynową, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie zostały poniesione na ich odtworzenie czy zastąpienie istniejących wartości przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów.
Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez organy i niezastosowania przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. sprowadza się do przytoczenia treści przepisu, pojęcia bezprzedmiotowości, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego i stwierdzenia, że w sprawie nie ma bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych, a zatem organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do rozpoznania sprawy, a Sąd powinien decyzję uchylić gdyby prawidłowo ją ocenił. Z uzasadnienia tego zarzutu zupełnie nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, w czym skarżąca Spółka upatruje niewystąpienia podstaw do umorzenia i jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało oddalenie skargi, zatem na czym miałaby polegać prawidłowa ocena przez Sąd naruszenia tego przepisu przez organy. Takie teoretyczne rozważania nie wyjaśniają istoty naruszenia przepisów prawnych, powołanych w skardze.
Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego – przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnione są obszernie, z powołaniem na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, komentarze do ustawy.
Stwierdzić należy, że istotą skargi kasacyjnej, zarzucającej naruszenie prawa procesowego i materialnego, jest kwestia przyznania odszkodowania tylko za nakłady budowlane, znajdujące się na działkach w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości i nie objęcia nimi przyszłych ew. strat związanych z przejęciem działek pod drogi publiczne.
Problem wysokości odszkodowania, za co ono może być wypłacone z uwagi na odjęcie prawa własności bardzo obszernie omówiły w niniejszym postępowaniu organy, szczególnie organ II instancji, odpowiadając na zarzuty stawiane przez Spółkę w tym odwołaniu. Wyjaśnił również tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odpowiadając na zarzuty skargi, zbieżne, jak powiedziano z zarzutami odwołania. Z wywodami organów i Wojewódzkiego Sądu należy się w pełni zgodzić.
Z przepisów powołanych w podstawach skargi kasacyjnej, przede wszystkim z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pojęcie "słuszne odszkodowanie" musi być tłumaczone przez pryzmat przepisów regulujących ustalanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych do niej.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się wg stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu – w sprawie niniejszej decyzji o podziale nieruchomości. Odszkodowanie ustala się po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy, który wyliczając wartość nieruchomości bierze pod uwagę jej stan, na dzień określony ww. przepisem. Zasadą wynikającą z art. 134 ust. 1 ustawy, jest, że podstawę ustalania wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, z zastrzeżeniem art. 135. Wartość rynkowa nieruchomości jest właśnie tym słusznym odszkodowaniem, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jednak art. 135 ustawy zawiera wyjątki od zasady ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie jej wartości rynkowej, w tym m.in. do znajdujących się na nieruchomości budynków, budowli, urządzeń infrastruktury i innych urządzeń. Przy ustalaniu ich wartości art. 135 ust. 7 nakazuje szacowanie kosztów odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Ustalone wedle takiej zasady odszkodowanie jest słusznym za wywłaszczenie prawa.
Zgodzić należy się z poglądem organów i Wojewódzkiego Sądu co do tego, że odszkodowania "słusznego", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji nie można utożsamiać z odszkodowaniem za odjęte prawa i utraconą korzyść, w tym wypadku odtworzenie zakładów w innym miejscu. Odszkodowanie służy za prawo utracone w wysokości takiej, która mogłaby pozwolić na jego odtworzenie. Gdyby natomiast odszkodowanie miało być ustalone w takiej wysokości jak tego domaga się skarżąca Spółka właśnie byłoby niesłuszne, bowiem obejmowałoby nie tylko utracone prawo, ale również zysk.
"Pełne" odszkodowanie jest kategorią prawa cywilnego. "Słuszne" odszkodowanie za wywłaszczenie – prawa administracyjnego i nie ma pomiędzy nimi znaku równości, co właśnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd, przepis ten mówi bowiem tylko o odszkodowaniu słusznym, a nie zupełnym.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.