Uzasadnienie
J. O. i Wspólnota Mieszkaniowa M., reprezentowane przez radcę prawnego, złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniosły w niej o ustalenie, że "przysługują im prawa strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w toczącym się postępowaniu administracyjnym", w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], wydanej w przedmiocie komunalizacji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że zaskarżone czynności nie podlegają kontroli sadów administracyjnych.
Zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2017 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżących do sprecyzowania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, jej przedmiotu, poprzez wskazanie jakiego aktu, bądź czynności organu dotyczy.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest niezgodne z prawem działanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uniemożliwiające Wspólnocie Mieszkaniowej M. oraz J. O. udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej poprzez stwierdzenie, iż nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w związku z tym nie mogą uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Pełnomocnik wskazał, że ostateczne stanowisko w tym zakresie Ministerstwo zajęło w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r., pomimo że odmowa udziału skarżących w postępowaniu powinna nastąpić poprzez wydanie postanowienia.
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. O. i Wspólnoty Mieszkaniowej M. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna bowiem jej przedmiotem - jak wskazał profesjonalny pełnomocnik skarżących - są niezgodne z prawem działania organu. Działania, o których mowa w skardze, a więc faktyczne nieuznanie jakiegoś podmiotu za stronę postępowania, nie mieści się zaś we wskazanym w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Pełnomocnik skarżących, będący radcą prawnym, którego Sąd wezwał o sprecyzowanie skargi, nie wskazał żadnego aktu, ani innej czynności organu, podkreślając, że przedmiotem skargi jest faktyczne nieuznanie skarżących za stronę postępowania nadzorczego.
Sąd I instancji zauważył, że co prawda pełnomocnik nadmienił, że ostateczne stanowisko Ministerstwo zajęło w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r., lecz z uwagi na zawodowy charakter wykonywanych przez tego pełnomocnika czynności, Sąd nie mógł uznać, że skarga została wniesiona na powołane pismo. Sąd nie może bowiem "domyślać się" co jest przedmiotem skargi, gdyż jasne i precyzyjne sformułowanie żądania należy do strony, która skargę złożyła. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodły J. O. i Wspólnota Mieszkaniowa M. wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie, że skarżącym przysługują prawa strony w toczącym się postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżących zarzucił:
- 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,
- 2) naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli prawidłowości działalności organu administracji publicznej w zakresie niedopuszczenia skarżących do udziału w charakterze strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co należy do kompetencji sądów administracyjnych,
- 3) naruszenie art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi i przyjęcie, że określenie przez pełnomocnika procesowego przedmiotu skargi jako niezgodne z prawem działania organu przesądza o braku kompetencji sądu do rozpatrzenia skargi,
- 4) obrazę art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na odmowę skarżących przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że czynności organu sprowadzające się do odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony nie stanowią aktów bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, w tym w formie postanowienia. Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi podstawy do odrębnego rozstrzygania przez organ administracji o dopuszczeniu osób fizycznych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie stron postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis dokonywane jest przez organ zawsze na gruncie przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie.
Jedynie przepis art. 31 § 2 K.p.a., przewiduje wydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jednakże odnosi się on wyłącznie do organizacji społecznej. Nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie.
W przepisach procedury administracyjnej ustawodawca nie przewidział możliwości odrębnego rozstrzygania w toku postępowania, w procesowych formach, o uznaniu określonego podmiotu, tj. osoby fizycznej, za stronę toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu bądź na wniosek innego podmiotu). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07; postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09; postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1435/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wprawdzie uznanie przez organ administracji oznaczonej osoby za stronę i włączenie jej do postępowania, bądź odwrotnie – niedopuszczenie osoby fizycznej do udziału w sprawie – ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Zaznaczyć bowiem należy, że weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie realizacją gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji.
Ewentualnie, strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, że konieczność skorzystania z takich form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia – nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej – dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy (v. postanowienie NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2491/13, postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1435/12).
Z powyższego wynika, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia postanowienia ani żadnego innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a., które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dlatego też skargę, której przedmiotem jest działanie organu przejawiające się w odmowie dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym należało odrzucić jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co słusznie uczynił Sąd I instancji.
Z tego względu skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a.