Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2431/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. Z., L. Z., M. M., Z. B., J. B., A. W., I. F., M. F., A. J., B. O., R. O., Z. B., E. K. i R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2011 r. o odmowie dopuszczenia do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1967 r. odmawiającego spadkobiercom S. B. ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...] oraz stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trybie art. 123 w zw. z art. 28 k.p.a. o odmowie dopuszczenia najemców lokali do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. W ocenie Sądu I instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jedynie organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.), a zatem postanowienia dotyczące innych podmiotów, z uwagi na regulację zawartą w art. 141 § 1 k.p.a., nie podlegają zaskarżeniu.
W konsekwencji postanowienia te nie mogą być zaskarżone również skargą do sądu administracyjnego, gdyż taka skarga jest dopuszczalna jedynie w wypadku, gdy przepisy przewidują możliwość wcześniejszego wniesienia zażalenia. Sąd zauważył jednocześnie, że organ pouczył skarżących o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Błędne pouczenie nie stwarza jednak uprawnienia do podjęcia czynności zgodnej z tym pouczeniem, a ocena dopuszczalności skargi mogła nastąpić wyłącznie na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".
Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wnieśli J. Z., Z. B. i A. J., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi i uznanie, że na postanowienie o odmowie dopuszczenia do postępowania w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje zażalenie, pomimo iż kończy ono postępowanie w sprawie dla osoby (osób), które wystąpiły z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, a zatem postanowienie to spełnia warunki przewidziane we wskazanym przepisie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można uznać za wystarczające dla ochrony uprawnień osób pominiętych w postępowaniu administracyjnym (tj. podmiotów, którym odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu) możliwości ewentualnego wykorzystania uprawnień sądu administracyjnego wynikających z przepisu art. 135 P.p.s.a. W wypadku uniemożliwienia tym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym, wydana w nim decyzja może w ogóle nie stać się przedmiotem rozpoznania przez sąd, gdy nie zostanie zaskarżona. Osobom, których interes został, być może, poważnie naruszony taką decyzją, nie zostanie ona w ogóle doręczona. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego w takiej sytuacji po prostu nie nastąpi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Natomiast stosownie do art. 123 k.p.a., w toku postępowania organ wydaje postanowienia w poszczególnych kwestiach, które zaistniały w jego toku, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy.
W rozpoznawanej sprawie należy uznać za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1967 r. nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 31 § 2 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie organizacji społecznej, natomiast z uwagi na przepis art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie przysługuje zażalenie tylko w przypadku, gdy przepisy k.p.a. tak stanowią. W tej sytuacji uznać należy, że postanowienie dotyczące innych osób niż organizacje społeczne nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia a z racji tego nie podlegają zaskarżeniu również do sądu administracyjnego.
Ponadto przedmiotowe postanowienie nie kończy postępowania, jak również nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem toczące się postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Takie stanowisko zostało przyjęte również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 988/07, z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09).
Wprawdzie nie można odmówić racji wnoszącym skargę kasacyjną, że niedopuszczenie osoby fizycznej do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego.
Realizacją gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną do udziału w postępowaniu czy też pominiętą przez organ administracji. Ewentualnie strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej, dokonywana jest na podstawie prawa materialnego.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.