Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 72/14, po rozpoznaniu skargi J. Ś., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia pieniężnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 29 sierpnia 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie wpłynął wniosek J. Ś., w którym domagał się on zagwarantowania jego rodzinie "prawa do godnego życia i zabezpieczenia środków finansowych na życie", a także przyznania rodzinie "na każdą osobę tyle samo pieniędzy, ile wyznaczonych jest na uczestnika Domu Dziennego Pobytu przy ul. [...]". Wniosek ten został podtrzymany przez stronę w toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia 9 września 2013 r. przez pracownika socjalnego MOPS w Olsztynie.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Prezydent Olsztyna postanowił o umorzeniu w części postępowania wszczętego na wniosek strony w sprawie świadczenia w takiej samej wysokości, którą przeznacza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Olsztynie na jednego członka w Domu Dziennego Pobytu przy ul. [...] dla ww. i dla jego żony. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz prawa miejscowego, nie przewidują możliwości przyznania świadczenia wnioskowanego przez stronę. Wskazano przy tym, że jeśli cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, nie może być osiągnięty, ponieważ brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, postępowanie należy umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie stało się bezprzedmiotowe po ustaleniu w jego toku, że sprawa indywidualna, której załatwienia domaga się strona, nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, ani w żadnej innej formie i nie mieści się w zakresie spraw, do których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., czyli nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej.
Skargę na ww. decyzję wywiódł J. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, że analiza wniosku strony prowadzi do prostej i nie budzącej wątpliwości konkluzji, iż skarżący wniósł o przyznanie mu świadczenia pieniężnego. Wprawdzie nie określił go kwotowo jednak wskazał jednoznacznie, że domaga się świadczenia pieniężnego. Organ pomocy społecznej jest władny zaś rozpoznać taki wniosek, gdyż kwalifikuje się on jako na przykład wniosek o zasiłek celowy. Już samo to przemawia za tym, że organ niezasadnie podjął rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie. W sprawie nie przestał istnieć przedmiot postępowania, rolą organu jedynie było przeprowadzenie postępowania w celu skonkretyzowania wniosku strony.
W ocenie Sądu argumentacja jakoby sprecyzowanie żądania strony nie było możliwe nie zasługuje na uwzględnienie. Przy ustalaniu żądania strony organy powinny wziąć pod uwagę cały kontekst i okoliczności sprawy. Z tych zaś wynika, że w trakcie wywiadu środowiskowego J. i E. Ś. oświadczyli, że nie są w stanie uczestniczyć zajęciach w Dziennym Ośrodku Pomocy. Pracownik socjalny natomiast zaznaczył po tym oświadczeniu w aktualizacji wywiadu środowiskowego, że stawka żywieniowa w Dziennym Ośrodku Pomocy wynosi 5 zł na osobę dziennie. Osoby zaś korzystające z tej formy pomocy uczęszczają do ww. domu w dni robocze, tj. średnio 20 dni w miesiącu, co stanowi około 100 zł miesięcznie na osobę.
Tak więc sam organ przedstawił koszt korzystania przez uczestników z wyżywienia w Dziennym Ośrodku Pomocy w skali miesiąca. Jeśliby zaś organ miał wątpliwości co do precyzyjnego kwotowego ustalenia żądania strony, to powinien zwrócić się do niej z zapytaniem czy wnioskowane przez nią świadczenie pieniężne obejmuje właśnie kwotę równą kosztom wyżywienia w Dziennym Ośrodku Pomocy czy też sumę równą kosztom całego pobytu. Organy nie wyjaśniły tych wszystkich okoliczności.
Na marginesie Sąd wskazał, że na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżącemu jest wiadomym, iż dofinansowanie do dziennego pobytu w Domu Pomocy Społecznej wynosi 2.600 zł i jest to kwota z przed dwóch lat. Strona skarżąca stwierdziła jednak, że gdyby taka pomoc nie mogła być jej przyznana, to wnioskuje o objęcie pomocą w wysokości minimum socjalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy I bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu rzekomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie z przyczyn przedmiotowych (art. 105 § 1 k.p.a.). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna;
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie wskazania, które przepisy postępowania – zdaniem Sądu – zostały naruszone w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania przez Sąd tych przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organy administracji oznacza, że Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co skutkuje niemożliwością dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia. Tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowości rozstrzygnięcia nie można zweryfikować, a zarzut jego dowolności w tej sytuacji jest usprawiedliwiony;
- c) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych odnośnie treści żądania skarżącego, które Sąd zupełnie dowolnie zakwalifikował jako wniosek o zasiłek celowy z pomocy społecznej, podczas gdy z pisma skarżącego z dnia 29 sierpnia 2013 r. oraz z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 9 września 2013 r. wynika jednoznacznie, że skarżący żądał wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za nieskorzystanie ze świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej. Interpretacja ta naruszyła zasadę skargowości postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a., przejawiającą się w uprawnieniu strony do wyznaczania zgłoszonym żądaniem zakresu postępowania administracyjnego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji jego popełnienia Sąd orzekł o uwzględnieniu skargi, podczas gdy powinien ją oddalić wobec faktu, że żądanie strony dotyczyło innego świadczenia, niż to przyjął Sąd – świadczenia nieznanego przepisom o pomocy społecznej;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy orzekaniu art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), które wskazują na cele i sposób postępowania organów pomocy społecznej przy rozstrzyganiu spraw. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd zobowiązał organ I instancji do oceny wniosku strony "jako na przykład wniosek o zasiłek celowy", podczas gdy skarżący otrzymał równocześnie decyzję o przyznaniu zasiłków celowych, zaś rozsądnie i obiektywnie oceniając sytuację i potrzeby rodziny skarżącego oraz cele i możliwości pomocy społecznej należało dojść do wniosku, że żądanie skarżącego nie mieści się w granicach zakreślonych przez wskazane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
- 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i to z dwóch powodów: pierwszy powód natury formalnej to nie wskazanie przez Sąd, które przepisy naruszył organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a drugi powód to przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy polegający na błędnej ocenie prawnej okoliczności faktycznych sprawy. Rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego w którym domagał się przyznania każdemu z małżonków J. i E. Ś. świadczenia pieniężnego w wysokości takiej jaka jest przeznaczana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Olsztynie na jednego członka dziennego Domu Pomocy przy ul. [...], wnioskował o przyznanie takiego rodzaju świadczenia pieniężnego, które nie mieści się w katalogu świadczeń pieniężnych jakie przewiduje ustawa o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 36 ustawy świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Przesłanki przyznawania poszczególnych rodzajów świadczeń pieniężnych są określone w dalszych przepisach, ale okolicznością istotną jest, że katalog świadczeń pieniężnych ma charakter zamknięty.
Tym samym nie mogą być przyznawane inne świadczenia pieniężne. Należy zwrócić uwagę, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji wskazał, że skarżącemu jest wiadome, iż dofinansowanie do dziennego pobytu w DPS wynosi 2.600 zł, a nadto strona skarżąca stwierdziła, że gdyby taka pomoc nie mogła być przyznana to wnioskuje o objęcie pomocą w wysokości minimum socjalnego. Powyższe stwierdzenie pełnomocnika skarżącego dodatkowo wskazuje, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości takiej jaka jest przeznaczana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Olsztynie na jednego członka dziennego Domu Pomocy przy ul. [...], wnioskował o przyznanie świadczenia pieniężnego, które nie mieści się w katalogu świadczeń pieniężnych jakie przewiduje ustawa o pomocy społecznej. Zaznaczyć jeszcze należy, że skarżący wraz z przedmiotowym wnioskiem złożył również wnioski o przyznanie zasiłków celowych i równocześnie z zaskarżoną decyzją otrzymał decyzję o przyznaniu zasiłków celowych.
Powyższe dodatkowo wskazuje, że skarżący składając przedmiotowy wniosek nie starał się o kolejny zasiłek celowy, lecz o inny rodzaj świadczenia pieniężnego. W takich okolicznościach sprawy, wskazanie przez Sąd I instancji, że organ niewątpliwie władny jest rozpoznać taki wniosek, gdyż kwalifikuje się on na przykład jako zasiłek celowy jest błędny i nie znajduje oparcia zarówno w przepisach postępowania, jak i w przepisach materialnoprawnych.
Zgodnie z art. 188. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi, po uchyleniu zaskarżonego wyroku i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko należało uznać, że skarga J. Ś. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 i 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
W sprawie wniosku ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należnej od Skarbu Państwa (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a) właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.