Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1079/15, po rozpoznaniu skargi L. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pkt 1 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 23 października 2015 r. L. D. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.". W treści pisma wskazał, iż [...] Z. J. - Pełnomocnik Komendanta Głównego Policji uzyskał przychód w kwocie [...] zł, w tym nagrodę w kwocie [...] zł. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o ujawnienie:
- 1) dokumentacji w przedmiocie pracy [...] Z. J., za którą to Komendant Główny Policji przekazał wymienionemu wskazaną kwotę pieniężną,
- 2) dokumentacji pokontrolnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych dotyczącej M. oraz działalności [...] Z. J. z KGP, będącej w gestii Departamentu Nadzoru Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Pismem z dnia 4 listopada 2015 r., w odpowiedzi na pkt 1 wniosku Komendant Główny Policji poinformował wnioskodawcę, iż kwota przychodu Z. J. uzyskana w okresie od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 17 kwietnia 2013 r. wynikała z pełnienia przez ww. funkcji Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do spraw popularyzacji historii i tradycji Policji. Zadania ww. pełnomocnika określone zostały w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do spraw popularyzacji historii i tradycji Policji (Dz. Urz. poz. [...]). Decyzja ta jest dostępna na stronie internetowej edziennik.policja.gov.pl. W wyniku reorganizacji Komendy Głównej Policji w kwietniu 2013 r., przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylającą decyzję w sprawie powołania Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do spraw popularyzacji historii i tradycji Policji (Dz. Urz. poz. [...]).
Odnośnie pkt 2 wniosku organ poinformował wnioskodawcę, iż pytanie nie dotyczy działalności Komendanta Głównego Policji w związku z tym Komenda Główna Policji nie jest organem właściwym do udzielenia żądanej informacji.
Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. L. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 października 2015 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie ujawnił formalnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji, za której realizację [...] Z. J. otrzymał kwotę pieniężną w wysokości [...] zł.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż pismem z dnia 4 listopada 2015 r. udzielił skarżącemu wszechstronnej odpowiedzi na wniosek z dnia 23 października 2015 r. Nadto wskazał, iż dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, zatem zarzut bezczynności względem Komendanta Głównego Policji jest nieuzasadniony.
W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 23 października 2015 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zarówno bowiem informacje na temat dokumentacji dotyczącej pracy [...] Z. J. - byłego Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do spraw popularyzacji historii i tradycji Policji, za którą otrzymał wynagrodzenie we wskazanej wysokości, jak i dokumentacji pokontrolnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych dotyczącej M. oraz działalności [...] Z. J. - dotyczą spraw o charakterze publicznym, związanych z działalnością organów władzy publicznej.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż przedmiotowy wniosek w odniesieniu do pytania pierwszego nie został prawidłowo zrealizowany przez Komendanta Głównego Policji na gruncie przepisów u.d.i.p. Z tego względu, Sąd I instancji za trafny uznał zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w ww. zakresie. Wskazał, że przekazując skarżącemu decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do spraw popularyzacji historii i tradycji Policji (Dz. Urz. poz. [...]), organ poinformował skarżącego o zakresie zadań jakie powierzone zostały Pełnomocnikowi ww. aktem.
Skarżący nie wnioskował jednak o udostępnienie mu ww. decyzji czy też informacji na temat zakresu zadań Pełnomocnika, lecz o dokumentację dotyczącą pracy osoby, której powierzono funkcję Pełnomocnika i za którą to pracę osoba ta otrzymała określone wynagrodzenie. Z treści wniosku wynika, że dotyczy on informacji (dokumentacji) odzwierciedlającej konkretne wyniki, czy też rezultaty pracy Pełnomocnika w postaci np. ewentualnych publikacji, treści prelekcji czy wystąpień publicznych. Potwierdza to treść skargi na bezczynność, gdzie skarżący wskazał, iż organ nie udostępnił archiwalnej, formalnej dokumentacji dotyczącej realizacji decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r., a w więc realizacji zadań powierzonych Pełnomocnikowi ww. decyzją. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe oznacza, że przekazana skarżącemu informacja jest nieadekwatna do treści pytania 1 wniosku i w istocie nie stanowi odpowiedzi na wniosek.
Dlatego też Sąd I instancji zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 października 2015 r. w zakresie punktu 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Uznając, że po stronie Komendanta Głównego Policji zachodzi stan bezczynności w omówionym wyżej zakresie, Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). We wskazaniach co do dalszego postępowania WSA wyjaśnił, że rzeczą organu, stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jest rozpoznanie ww. wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Natomiast w przypadku, gdy organ stwierdzi, iż nie posiada informacji, o które wnioskował skarżący, we wskazanym terminie poinformuje o tym skarżącego w formie pisemnej, czyniąc to w sposób jednoznaczny i stanowczy.
Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego odnośnie bezczynności organu względem pytania drugiego wniosku. Pytanie to, jak zasadnie wskazał organ, przedmiotowo nie dotyczy Komendanta Głównego Policji, lecz Ministra Spraw Wewnętrznych. Z jego treści wynika, że skarżący domagał się dokumentacji pokontrolnej MSW dotyczącej M. oraz działalności [...] Z. J., znajdującej się w gestii Dyrektora Departamentu Nadzoru Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Z tego względu skarga w zakresie punktu 2 wniosku została przez Sąd I instancji oddalona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że bezczynność organu wystąpiła w zakresie udzielonej odpowiedzi na punkt 1 wniosku skarżącego, gdy tymczasem udzielone informacje spełniają przesłanki ww. przepisów;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do uznania bezczynności organu, wobec czego Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do udzielenia informacji w zakresie punktu 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że organ wykonał wynikający z przepisów prawa obowiązek informacyjny względem strony,
- 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że odpowiedź organu w zakresie punktu 1 wniosku skarżącego nie wyczerpuje znamion udzielenia informacji publicznej i nieoddalenie skargi na bezczynność.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant podniósł, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe. Ocenie Sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone. Kwestia czy udzielona odpowiedź zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych. Zdaniem organu, nie wydaje się przy tym, aby celem informacji publicznej było tak głębokie wchodzenie w istotę wykonywania pracy określonej osoby publicznej, jak również w istotę oceny tej pracy, jakie wskazał Sąd I instancji.
W ocenie Komendanta, wniosek skarżącego w zakresie ujętym w pkt 1 (tj. cyt. "dokumentacja w przedmiocie pracy p, [...] Z. J.") należy rozumieć jako wniosek o udostępnienie dokumentu będącego prawną podstawą objęcia funkcji pełnomocnika organu, za którą ówczesny Pełnomocnik Komendanta Głównego Policji ds. popularyzacji historii i tradycji Policji otrzymał wynagrodzenie, o którym mowa we wstępie wniosku. Dokumentem tym jest decyzja Nr [...], która została wskazana i przekazana w załączeniu do odpowiedzi na wniosek, co należy uznać za zupełne spełnienie postulatu ujętego w podaniu skarżącego. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja zakresu przedmiotowego wniosku bynajmniej nie wynika z treści samego wniosku. Jeżeli Sąd I instancji stwierdził, że w ramach rozpatrywania omawianej sprawy należało udostępnić dokumentację z zakresu: "informacji (dokumentacji) odzwierciedlającej konkretne rezultaty pracy Pełnomocnika. (...) np. ewentualne publikacje, treść prelekcji czy wystąpień publicznych" to żądanie takie powinno zostać ujęte wprost, w sposób czytelny i jednoznaczny, w treści samego wniosku np. poprzez żądanie udostępnienia ściśle określonych dokumentów urzędowych (np. poprzez podanie sygnatur pism czy liczb dziennika korespondencji zarejestrowanej w związku z działalności ww. pełnomocnika), w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. podpisanych przez pana Z. J. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. D. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania winna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
Naruszenie prawa materialnego może zatem nastąpić w dwóch postaciach albo przez błędną jego wykładnię, czyli wadliwe rozumienie wskazanej normy prawa, albo przez niewłaściwe jego zastosowanie, co z kolei polega na błędnej subsumcji (przyporządkowaniu) ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawną. W każdym przypadku ocena, czy doszło do naruszenia prawa materialnego jest dokonywana na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie służy podważaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzekania. To może nastąpić jedynie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. W przypadku zarzutu kwestionującego prawidłowość wykładni, skarżący kasacyjnie winien podjąć merytoryczna polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepisy art. 145 - 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd, którego skutkiem jest uwzględnienie lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie, mające charakter wynikowych.
Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają opisanych wyżej wymogów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. wskazać należało w myśl poczynionych wyżej rozważań, że regulacje te, jako przepisy o charakterze wynikowym, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a w konsekwencji prowadzić do podważenia kwestionowanego wyroku. Należałoby je połączyć z przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, według autora kasacji, doprowadziło do nieprawidłowego wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Kasacja takich regulacji nie zawiera.
Ponadto wskazany jako wzorzec kontroli przepis art. 149 § 1 P.p.s.a nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, mimo iż dzieli się on na trzy punkty. Tymczasem, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na sam artykuł stanowi również naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Podważyć kwestionowanego wyroku nie mógł także zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor kasacji formułując zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie wyjaśnił na czym polegało błędne rozumienie ich treści, nie podjął merytorycznej polemiki ze stanowiskiem kontrolowanego sądu, z którym się nie zgadzał. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, w sposób nieodpowiadający tej postaci naruszenia podniósł, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu we wskazanych normach prawnych.
Taka konstrukcja uzasadnienia zarzutu mogłaby wskazywać, że zamiarem autora kasacji było podniesienie zarzutu błędnej subsumcji. Skoro jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia, tak sformułowany zarzut nie mógł skutecznie podważyć rozstrzygnięcia sądu I instancji.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
- - ---------------------- 4