Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2328/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 333/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody M. z [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta Krakowski decyzją z [...] sierpnia 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz K. S. działki nr [...]o pow. 0,4571 ha, położonej w obr. B., jedn. ewid. Z., powstałej z podziału działki nr [...]o pow. 2,7889 ha, odpowiadającej części parceli l. kat. [...]o pow. 0,5568 ha. b. gm. kat. B., objętej księgą wieczystą nr [...]. Ponadto Starosta zobowiązał K. S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 5.080,61 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz określił sposób i termin zapłaty tej należności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1968 r. pod budownictwo, z odwołaniem się do postanowień decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1965 r. ustalającej lokalizację szczegółową dla magazynów na terenie położonym w M. Starosta ustalił, że nieruchomość nie została w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ I instancji doprecyzował cel wywłaszczenia, wskazany ogólnie jako budownictwo (magazynowe), na podstawie pozyskanej do akt sprawy dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem, konkretyzując ten cel jako budownictwo specjalne w postaci magazynów wojskowych.

Po dacie wywłaszczenia cała wywłaszczona parcela l. kat. [...], b. gm. kat. Brzezie stanowiła w części grunt wolny od zabudowy znajdujący się pomiędzy zewnętrznym ogrodzeniem kompleksu wojskowego a ogrodzeniem ostrzegawczym, który spełniał funkcję ochronną (część nieruchomości pozostająca poza zakresem decyzji), natomiast w pozostałym zakresie (objętym decyzją z [...] sierpnia 2014 r.) – teren będący częścią pasa znajdującego się pomiędzy dwoma rzędami właściwego ogrodzenia kompleksu wojskowego oraz w pozostałej części – również niezabudowanej – wchodziła w skład ogrodzonego kompleksu magazynowego. Organ I instancji uznał przy tym, iż nie można uznać ogrodzeń znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości za realizację celu wywłaszczenia określonego jako budownictwo.

Odwołanie od decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2014 r. wniosła Agencja Mienia Wojskowego podnosząc m.in., iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, którym była budowa w obiektu magazynowego (kompleks wojskowy [...]) obejmującego budynki magazynów wraz z infrastrukturą techniczną oraz strefami ochronnymi wynikającymi z przepisów szczegółowych z zakresu budowy obiektów o wojskowym charakterze (przeznaczonych do przechowywania m.in. środków wybuchowych, amunicji i uzbrojenia) wynikającymi z konieczności zabezpieczenia ludzi i mienia – został zrealizowany, w związku z czym nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Wojewoda M. decyzją z [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 2,7889 ha, położonej w obr. B., jedn. ewid. Z., w granicach projektowanej działki nr [...] o pow. 0,4571 ha, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 0,5568 ha, b. gm. kat. B., objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz K. S. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja na przedmiotowej nieruchomości części kompleksu magazynowego dla potrzeb wojska, realizowanego na wniosek inwestora cywilnego w ramach budownictwa zamiennego o specjalnym (wojskowym) charakterze, który to kompleks stanowił jeden obiekt budowlany w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego (w tym regulacji szczególnych obowiązujących w zakresie budowy obiektów wojskowych), a tym samym odpowiednie zarzuty odwołania należało uznać za zasadne.

Ocena organu I instancji dotycząca spełnienia przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była nieprawidłowa. Zarówno bowiem ze zdjęć lotniczych, jak i z pozyskanych do akt sprawy protokołów: odbioru z [...] kwietnia 1972 r. oraz zdawczo-odbiorczego z [...] lutego 1975 r. wynika jednoznacznie, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania część dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., znalazła się w granicach kompleksu magazynów wraz z zapleczem, z drogami wewnętrznymi, drogą dojazdową oraz obiektami wskazanymi w Programie Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K. z 1964 r., w granicach ogrodzenia, w którym pozostawiono również tereny wolne od zabudowy (z uwagi na charakter kompleksu). Powyższy kompleks powstał w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., w związku z czym objętej wnioskiem nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Skargę na decyzję Wojewody M. z [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. S. Zaskarżonej decyzji postawiła kilkanaście zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (w większości powtórzonych następnie w skardze kasacyjnej, stąd pominięcie szczegółowego opisu zarzutów w tym miejscu), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. z [...] stycznia 2015 r. oraz utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 maja 2015 r., II SA/Kr 333/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, a zaprezentowane w niej w kilkunastu punktach zarzuty można sprowadzić do kwestii ustalenia celu wywłaszczenia i faktu jego realizacji na wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy wykorzystał wszystkie dostępne dokumenty pozwalające na poczynienie ustaleń w sprawie i nie sposób zarzucić organowi zaniedbań w tej mierze, w szczególności zaś nienależytego wyjaśnienia sprawy.

Z analizy dokumentów, w powiązaniu z przepisami prawa, organ odwoławczy – odmiennie niż uczynił to organ I instancji – wywiódł wniosek, że celem wywłaszczenia było budownictwo, przez które należało rozumieć wojskowy kompleks magazynowy zamknięty trzema liniami ogrodzeń. To w istocie z tym winsokiem, a więc z prawidłowością dokonanej oceny, skarżąca polemizuje twierdząc, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie, że celem wywłaszczenia było budownictwo, a nie powstanie kompleksu wojskowego.

Sąd I instancji w całości podzielił ocenę dokonaną przez organ odwoławczy.

W decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1968 r. jako cel wywłaszczenia wskazano "budownictwo" bez bliższego określenia jego charakteru. Takie ogólne określenie celu wywłaszczenia w decyzji wymagało poczynienia dalszych ustaleń, zmierzających do uszczegółowienia tego celu. Dopiero bowiem dokładne jego określenie pozwolić mogło na stwierdzenie, czy został on zrealizowany. Realizując to zadanie organ prawidłowo sięgnął do wniosku o wywłaszczenie, w którym jako cel wskazano "budownictwo zamienne" z odwołaniem się do postanowień decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1965 r. ustalającej lokalizację szczegółową dla magazynów na terenie położonym w M. Nie odnaleziono co prawda graficznego załącznika do decyzji lokalizacyjnej, ale odnaleziono pochodzący z 1964 r. "Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K.". Dokument ten słusznie uznany został za miarodajny, skoro stanowił on oficjalny element przygotowywania inwestycji, a jego treść odpowiada treści decyzji lokalizacyjnej i następnie wywłaszczeniowej.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut skargi zmierzający do podważenia wartości dowodowej tego dokumentu i to tylko dlatego, że nie zachował się załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej. To właśnie z tego powodu szczególnie istotne było odszukanie także i innych dokumentów, pozwalających na niewątpliwe ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia. Brak załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej ani nie stwarza domniemania, że nieruchomość była wywłaszczona na inny cel niż ustalono, ani też nie obala wiarygodności innych dowodów. W omawianym "Programie" zapisano, że inwestycja w M. ma polegać na budowie kompleksu magazynów wraz z zapleczem, w tym przestrzeni wolnej od zabudowy pomiędzy tymi obiektami – w granicach wykonanego ogrodzenia całego obiektu. Powyższy kompleks składać miał się z dwóch części: terenu ścisłego (technicznego), na którym planowano m.in. posadowienie budynków magazynowych oraz zbiornika przeciwpożarowego – zgodnie z "Przepisami o przechowywaniu i utrzymaniu sprzętu uzbrojenia; amunicji w oddziałach" - Uzbr. [...]- oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu, obejmujący wartownię na 4 posterunki, ustęp suchy, ujęcie wody oraz drogi, łącznie z drogą dojazdowa.

Cały obiekt miał zostać wyposażony w energię elektryczną, obwodnicę oświetleniową oraz być ogrodzony zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych", tj. dwoma rzędami ogrodzenia i ogrodzeniem ostrzegawczym.

Zdekodowany na podstawie tego dokumentu ogólnie określony cel wywłaszczenia to budowa kompleksu magazynowego, a nie budowa konkretnych obiektów magazynowych. Wniosek ten został prawidłowo i logicznie przez organ wywiedziony. Sformułowanie "budownictwo" wcale nie jest – jak chce tego skarżąca – jednoznaczne ze wskazaniem, że na wywłaszczanej działce miał powstać budynek. Jest wręcz przeciwnie: właśnie w ramach takiego "zbiorczego" hasła mogły mieścić się i mieściły zarówno same budynki, jak i ich zaplecze – w rozpatrywanym wypadku kompleks magazynowy. To zaś, że ów kompleks miał być zamknięty trzema ogrodzeniami, w tym zewnętrznym ostrzegawczym wynika wprost z programu inwestycji oraz z (od początku) zamierzonego jej charakteru i przeznaczenia wojskowego. Jest oczywiste, że obiekt wojskowy wymagał specjalnych zabezpieczeń, w tym także ogrodzeń.

Dokonując takiej oceny organ odwoławczy, wbrew zarzutowi skargi, nie postąpił niezgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., ani z poglądami orzecznictwa czy doktryny, nakazującymi ścisłe interpretowanie celu wywłaszczenia, a wręcz przeciwnie: określony w decyzji ogólnie cel wywłaszczenia skonkretyzował w oparciu o wskazane dowody. To, że wynik tego zabiegu okazał się dla skarżącej niekorzystny nie oznacza wadliwości w stosowaniu prawa. Ustalenie celu wywłaszczenia, to ustalenie faktu, jako jednej z obiektywnych przesłanek stosowanego w sprawie przepisu prawa. Z obiektywną oceną materiału dowodowego nie ma nic wspólnego "interes społeczny" lub "interes indywidualny", do którego odwołuje się skarżąca. Na tak określony cel nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana.

W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji stwierdzając, że objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość znalazła się w całości wewnątrz ogrodzenia ostrzegawczego: po części pomiędzy nim a ogrodzeniem pierwszym "wewnętrznym", po części pomiędzy ogrodzeniami "wewnętrznym" i po części w centralnej części kompleksu. Cała więc nieruchomość stała się częścią kompleksu magazynowego, którego budowa i urządzenie mieściło się w kategorii "budownictwo". Okoliczność tę, tak jak wskazywał to organ odwoławczy, potwierdzają zdjęcia lotnicze z lat 1970 i 1975 i naniesione na mapę granice wywłaszczonej nieruchomości (por. "kompilację" sporządzoną przez geodetę T. Ciężak), a także fakt, że nieruchomość wywłaszczona dzieliła losy całego kompleksu i w jego ramach była przekazywana (por. znajdujące się w aktach – wbrew twierdzeniom skargi – protokoły odbioru z [...] kwietnia 1972 r. i zdawczo – odbiorczy z [...] lutego 1975 r.).

Potwierdzają to też przeliczenia powierzchni kompleksu oznaczone na zdjęciach lotniczych, a także na mapie stanowiącej załącznik do pisma Biura Planowania Przestrzennego z [...] marca 1978 r. informującego o ustanowieniu strefy ochronnej. Z przeliczeń tych, wykonanych w stosunku do odpowiedniej skali wynika, że obszar zajęty pod kompleks magazynowy zamknięty trzema ogrodzeniami odpowiada (oczywiście w pewnym przybliżeniu) co do wielkości obszarowi, który od początku – zgodnie z programem inwestycji – miał być pod kompleks zajęty. Według Programu Inwestycji obszar ten miał wynosić ok. 30 ha, obszar oznaczony na zdjęciach lotniczych i na załączniku do pisma z 1978 r. to kwadrat o boku ok. 500 m, a więc powierzchnia ok. 25 ha. Na te wielkości zwrócił uwagę organ odwoławczy podając wymiary ogrodzeń.

Mapa stanowiąca załącznik do pisma z [...] marca 1978 r. potwierdza jedynie tezę organu. Na mapie tej przedstawiono granice strefy ochronnej ustanowionej wokół kompleksu. Strefa ta miała wynosić 300 m i rzeczywiście, przy uwzględnieniu skali mapy, tyle wynosi. Strefa ta jednak okala istniejący już kompleks o wyznaczonych granicach i zamknięty ogrodzeniami, o zaplanowanej powierzchni, w ramach którego mieści się wywłaszczona nieruchomość. Wyznaczenia tej strefy organ nie potraktował jako realizacji ustalonego celu wywłaszczenia. Przyjmowane przez skarżącą i leżące u podłoża jej zarzutów założenie, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w strefie ochronnej stanowi wynik nieporozumienia: takich ustaleń w sprawie żaden z organów nie poczynił. Nie ustaliły też organy, aby obecnie teren nieruchomości wnioskowanej do zwrotu był ogrodzony. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, skoro istniejący obecnie stan nie stanowi dowodu na okoliczność sposobu wykorzystania nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Ten sposób wykorzystania został zaś, zdaniem Sądu I instancji, ustalony prawidłowo.

Bez znaczenia pozostaje także brak ustalenia daty, w której decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Ponad wszelką wątpliwość kompleks magazynowy powstał w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia (por. choćby zdjęcia lotnicze) i jest to wystarczające dla stwierdzenia, że termin przewidziany przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. został zachowany. W tej sytuacji zbędne są rozważania co do stosowania w/w przepisu do stanów sprzed jego wejścia w życie – zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11.

Ostatecznie żaden z podniesionych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu I instancji, nie jest uzasadniony. Nie dostrzegając także, w ramach kontroli przeprowadzonej w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., uchybień mogących prowadzić do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 maja 2015 r., II SA/Kr 333/15, wniosła K. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
2. 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo wymagał doprecyzowania w toku postępowania o zwrot nieruchomości, podczas gdy jest to cel określony wystarczająco szczegółowo, a ustalenia cela wywłaszczenia dokonane przez organ II instancji, przyjęte następnie za podstawę zaskarżonego wyroku, służyć mają jak się wydaje nie sprecyzowaniu celu wywłaszczenia, lecz uzasadnieniu przyjętego w decyzji Wojewody Małopolskiego, a następnie powtórzonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że nieruchomość skarżącej została wykorzystana na cel wskazany nie w decyzji wywłaszczeniowej lecz ustalony w toku postępowania o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji stanowić uzasadnienie odmowy zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej;
3. 2. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji nie dokonał ustalenia całości stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności nie wskazał na podstawie jakich dokumentów organ II instancji ustalił w zaskarżonej decyzji, że konkretnym celem wywłaszczenia nieruchomości skarżącej było ulokowanie części kompleksu magazynów wraz z zapleczem dla potrzeb wojska, realizowanego na wniosek inwestora cywilnego w ramach budownictwa zamiennego o specjalnym charakterze, który to kompleks stanowił jeden obiekt budowlany w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa (w tym regulacji szczególnych obowiązujących w zakresie obiektów wojskowych), podczas gdy w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia wskazano budownictwo, w protokole rozprawy wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczane nieruchomości są przeznaczone na cele budownictwa zastępczego, a z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej wynika, że dotyczy ona budownictwa magazynowego, a zatem dokonane przez organ II instancji i przyjęte za własne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i czynią zasadnym dokonanie przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, która w następnej kolejności została uznana za prawidłową przez WSA w Krakowie w sposób sprzeczny z przepisami postępowania, co czyni zasadnym zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji;
4. 3. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że podstawę ustalania celu wywłaszczenia może stanowić decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], która to decyzja, zgodnie z jej treścią, w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej utraciła ważność, a zatem nie obowiązywała ani w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody M., ani także w dniu wydawania zaskarżonego wyroku, a zatem nie powinna stanowić podstawy ustaleń w zakresie rzeczywistego celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej;
5. 4. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy ustalenia stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji zostały oparte na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, którego skutkiem było ustalenie celu wywłaszczenia w sposób nadmiernie szeroki (budowa kompleksu magazynów wraz z zapleczem, w tym przestrzeni wolnej od zabudowy pomiędzy tymi obiektami – w granicach wykonanego ogrodzenia całego obiektu), pozostający w sprzeczności z treścią decyzji wywłaszczeniowej oraz treścią protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, w których wyraźnie wskazano, ze cel wywłaszczenia nieruchomości to budownictwo, tymczasem z ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji oraz przyjętych za własne przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku wynika, ze cel wywłaszczenia obejmował również pozostawienie niezagospodarowanych oraz nieogrodzonych obszarów, a zatem elementów, które nie mieszczą się w pojęciu budownictwa;
6. 5. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez podzielenie przez WSA w Krakowie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy w zakresie celu wywłaszczenia, które pozostają w sprzeczności z przepisami postępowania dowodowego i nie znajdują oparcia w zapisach przywołanej przez WSA w Krakowie (a także organ II instancji) decyzji o lokalizacji szczegółowej polegające na przyjęciu, że cel, na który została wywłaszczona nieruchomość stanowiąca uprzednio własność skarżącej, to budowa wojskowego kompleksu magazynowego, podczas gdy treść decyzji o lokalizacji szczegółowej pozwalała wyłącznie na przyjęcie, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę magazynów, co w połączeniu z celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej – "budownictwo" wyklucza przyjęcie, aby cel wywłaszczenia obejmował również pozostawanie (znacznych) niezagospodarowanych obszarów;
7. 6. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie przez WSA w Krakowie, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż miarodajnym dla oceny rzeczywistego celu wywłaszczenia jest pochodzący z 1964 r. "Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K.", podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dokonywanie ustaleń celu wywłaszczenia może nastąpić wyłącznie na podstawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem i w celu prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, tymczasem przedmiotowy dokument: nie powstał na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, konsekwencją oparcia się przez WSA w Krakowie, a uprzednio przez Wojewodę M., na tym dokumencie, było wadliwe – nadmiernie szerokie i niezgodne z treścią decyzji wywłaszczeniowej, określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a w dalszej kolejności odmowa jej zwrotu na rzecz skarżącej;
8. 7. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ze organ II instancji prawidłowo ustalił, że na nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołu oględzin nieruchomości wynika, że nieruchomość ta porośnięta jest niekoszoną trawą, samosiejkami, nie jest ogrodzona, a zatem brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że została ona wykorzystana (nawet w przeszłości) na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej –budownictwo;
9. 8. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy ustalenia te zostały dokonane przez organ w sposób całkowicie dowolny, w oparciu o nieprecyzyjne i niedokładne dowody, tj. porównanie zdjęć lotniczych z lat 1970 oraz 1975, z których w żaden sposób nie wynika, aby na nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budownictwo, co powoduje, że ustalenia dokonane przez organ ll instancji i przyjęte za własne przez WSA w Krakowie, mają charakter dowolny i pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym (m. in. protokołem oględzin nieruchomości);
10. 9. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu, że obecny stan nieruchomości nie stanowi dowodu na okoliczność sposobu wykorzystania nieruchomości po jej wywłaszczeniu, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych musi istnieć nierozerwalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a sposobem korzystania z nieruchomości (wyrok NSA z 7.07.2011 r. I OSK 514/11), tymczasem aktualny stan nieruchomości wyklucza przyjęcie, aby kiedykolwiek był na niej zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budownictwa, nieruchomość jest bowiem, jak wynika z zalegającego w aktach sprawy protokołu jej oględzin, nieogrodzona, porośnięta samosiejkami i brak jest na niej jakichkolwiek pozostałości po budynkach, co czyni zasadnym zarzut: dowolności ustaleń faktycznych i wybiórczego potraktowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegającego na pominięciu dowodów potwierdzających wadliwość ustaleń poczynionych przez organ II instancji;
11. 10. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie przez WSA w Krakowie, że zaskarżona decyzja Wojewody M. jest prawidłowa, w sytuacji gdy organ II instancji dokonał ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia w odniesieniu do całego obszaru (ponad 300 m2), nie dokonując szczegółowego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej (dz. nr [...], wchodzącej w skład analizowanego obszaru), podczas gdy precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot stanowi podstawową okoliczność, którą organ musi ustalić w toku postępowania, gdyż dopiero szczegółowe ustalenie celu wywłaszczenia pozwala organowi na zbadanie czy na konkretnej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, a w dalszej kolejności umożliwia organowi rozstrzygnięcie sprawy;
12. 11. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że decyzja Wojewody Małopolskiego odpowiada prawu, podczas gdy organ II instancji nie dokonał ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej (nr [...]) i poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że z porównania zdjęć lotniczych z 1970 r. oraz 1975 r. wynika, ze cały kompleks magazynowy został zrealizowany, co zdaniem organu czyni zasadnym przyjęcie, że na nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej został zrealizowany cel wywłaszczenia (budownictwo), podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma obowiązek szczegółowego ustalenia, czy rzeczywiście cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości, czy tylko jej części, czy też może w ogóle nie został zrealizowany, a oparcie się na niewyraźnych zdjęciach lotniczych znacznego obszaru nie czyni zadość temu obowiązkowi, brak dostrzeżenia tych wadliwości decyzji Wojewody M. czyni zasadnym zarzut wadliwego wykonania przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej;
13. 12. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności treści decyzji z [...] lutego 1975 r. ([...]), z której wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]miała zostać przekazana przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. na rzecz Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w K., co miało istotny wpływ na dokonanie oceny wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustalonym przez organ celem wywłaszczenia, czyli budownictwem o szczególnym, wojskowym charakterze, tymczasem dowód ten nie został wzięty pod uwagę ani przez organ II instancji, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyni zasadnym zarzut wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji dowolności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia;
14. 13. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny z wymaganiami ustawy, a w szczególności polegający na powtórzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozumowania i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji Wojewody M., bez wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz bez przeprowadzenia własnej oceny prawnej zaskarżonej decyzji;
15. 14. art. 1 § 1 - 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i oddalenie skargi na decyzję Wojewody M. z [...] stycznia 2015 r., mimo, że zaskarżona decyzja została wydana w wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania i norm prawa materialnego.
16. II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
17. 1. art. 145 § 1 pkt 1a [powinno być pkt 1 lit. a] p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dopuszczalne jest dokonanie rozszerzającej wykładni celu na jaki została wywłaszczona nieruchomości objęta wnioskiem o zwrot, w stosunku do celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, w tym w szczególności w oparciu o dokumenty, które nie powstały w celu prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego; podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa Sądów Administracyjnych, a także przyjętego w doktrynie stanowiska wynika, ze cel wywłaszczenia należy interpretować w sposób ścisły i zawężający (wyrok NSA w Krakowie z 22.10.1993 r., SA/Kr 477/93, LEX 1688364), a podstawę doprecyzowania celu wywłaszczenia mogą stanowić wyłącznie dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem, na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego;
18. 2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że dokumenty powstałe po dacie wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy podstawę takich ustaleń mogą stanowić wyłącznie dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem oraz w celu prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego;
19. 3. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ II instancji nie był zobowiązany do zbadania, czy ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i przyjęcie, że wystarczającym jest stwierdzenie, że na obszarze ponad 300 m2 (obejmującym m. in. działkę nr 390/2) powstał kompleks magazynowy, bez dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie tego, w jaki sposób została zagospodarowana działka stanowiąca uprzednio własność skarżącej, która stanowiła część tego kompleksu;
20. 4. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1961.7.46 ze zm., dalej: u.p.b.) poprzez przyjęcie, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo wymaga doprecyzowania w oparciu o inne dokumenty, podczas gdy w świetle zapisów u.p.b. należało uznać ten cel za wystarczająco precyzyjny;
21. 5. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. u.p.b. poprzez przyjęcie, że budowa ogrodzenia oraz pozostawienie wolnej przestrzeni pomiędzy ogrodzeniami ma charakter budowy obiektu budowlanego, podczas gdy zgodnie z treścią przepisów budowlanych oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można mówić o lokalizacji celu wywłaszczenia określonego jako budownictwo, w sytuacji, gdy na działce objętej wywłaszczeniem na cele budownictwa nie stoją nawet obiekty magazynowe;
22. 6. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie takiej wykładni celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, której skutkiem nie jest doprecyzowanie celu wywłaszczenia, lecz jego rozszerzenie, poprzez objęcie nim elementów, które w żadnym stopniu nie mieszczą się w pojęciu budownictwa, w tym w szczególności uznanie, że cel wywłaszczenia (budownictwo) obejmował również pozostawanie (znacznej) niezagospodarowanej przestrzeni pomiędzy ogrodzeniami;
23. 7. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że drogą wykładni można zmieniać cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w sposób niezgodny z jej treścią oraz dokumentami powstałymi na potrzeby i w ramach postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ może jedynie doprecyzować, a nie samodzielnie ustalać cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 6.10.2009 r., I OSK 1462/08);
24. 8. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopuszczalne jest samodzielne ustalanie przez organy administracyjne celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ może jedynie doprecyzować, a nie samodzielnie ustalać cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 6.10.2009 r., I OSK 1462/08).

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że w tej sprawie w niektórych przypadkach te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, w takim wypadku muszą one być rozpatrzone łącznie.

Zauważyć też na wstępie należy, że zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej zostały w sposób nadmierny rozbudowane, co powoduje, że w niektórych przypadkach zostały powielone w ramach różnych podstaw kasacyjnych lub pozostają ze sobą w sprzeczności. Utrudnia to również wyczerpujące odniesienie się do poszczególnych zarzutów.

Stawiając zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (niekiedy w powiązaniu jeszcze z art. 136 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.) autorka skargi kasacyjnej odnosi go do kilku aspektów związanych z ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z tych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest bowiem prawdą, że określenie w decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1968 r. celu wywłaszczenia jako budownictwo ("na cele budownictwa") wyczerpująco określało cel wywłaszczenia. Decyzja ta nie określała ani funkcji, ani rodzaju budownictwa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w tym zakresie nie można było oprzeć się wyłącznie na definicji "budynku" zawartej w art. 1 ust. 4 pkt 2 u.p.b. (pkt II.4 i 5 skargi kasacyjnej, zarzuty naruszenia prawa materialnego). Decyzja wywłaszczeniowa określała bowiem cel wywłaszczenia inaczej, niż wybudowanie budynku na nieruchomości. Zwrot "na cele budownictwa" wskazuje bowiem na szerszy rozmiar inwestycji. Konieczne zatem było sięgnięcie do decyzji lokalizacyjnej (decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1965 r., nr [...]), do której odwołuje się w uzasadnieniu wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z [...] lipca 1968 r. Z powodu braku załącznika do decyzji lokalizacyjnej w postaci planu w skali 1:2880, słusznie Wojewoda M. i Sąd I instancji odwołali się do pochodzącego z 1964 r. "Programu Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K.".

Dokument ten słusznie uznany został za miarodajny, skoro stanowił element przygotowywania inwestycji, a jego treść odpowiada decyzji lokalizacyjnej (lokalizacja szczegółowa magazynów na terenie położonym w M.). W świetle zgromadzonych dokumentów ciąg zdarzeń prowadzących do wywłaszczenia jest niepodważalny, co potwierdza także uchwała Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów nr [...] z [...] lipca 1968 r. w sprawie wprowadzenia do planu inwestycyjnego Prezydium Rady Narodowej m. K. na 1968 r. nowego zadania inwestycyjnego – inwestycje zamienne na terenie M. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wszystkie te dokumenty pochodzą sprzed wywłaszczenia. Nawet jeśli decyzja lokalizacyjna zawierała wzmiankę, że traci ważność po upływie trzech lat od jej wydania, jeżeli w tym czasie nie zostanie dokonana zmiana sposobu wykorzystania terenu, to niewątpliwe jest, że stanowiła ona realną podstawę wywłaszczenia, co wynika z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, i może stanowić dowód na określenie celu wywłaszczenia. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast ocena poprawności decyzji wywłaszczeniowej, a tylko w tym ewentualnie kontekście miałaby znaczenie ważność decyzji lokalizacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie nie jest też konsekwentna w swoich zarzutach. Z jednej strony podnosi bowiem, że w świetle decyzji wywłaszczeniowej nie było możliwe ani konieczne prowadzenie dalszych ustaleń, co do określenia celu wywłaszczenia, bo prowadziło to tylko do niedopuszczalnego "poszerzenia" celu wywłaszczenia (pkt I.1 i pkt II.1 skargi kasacyjnej), a następnie stwierdza (w pkt I.10), że "organ II instancji dokonał ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia w odniesieniu do całego obszaru (ponad 300 m2), nie dokonując szczegółowego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącej (dz. nr [...], wchodząca w skład analizowanego obszaru), podczas gdy precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, stanowi podstawową okoliczność, którą organ musi ustalić w toku postępowania, gdyż dopiero szczegółowe ustalenie celu wywłaszczenia pozwala organowi na zbadanie czy na konkretnej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, a w dalszej kolejności umożliwia organowi rozstrzygnięcie sprawy".

Zauważyć w związku z tym należy, że do "szczegółowego ustalenie celu wywłaszczenia" konieczne było odwołanie się do wskazanych wyżej dokumentów. Nie jest też prawdą, że organ nie ustalił przeznaczenia całej wywłaszczonej nieruchomości. Organ stwierdził bowiem, a zaaprobował to także Sąd I instancji, że objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość znalazła się w całości wewnątrz kompleksu: po części pomiędzy ogrodzeniem ostrzegawczym a ogrodzeniem pierwszym "wewnętrznym", po części pomiędzy ogrodzeniami "wewnętrznymi" i po części w centralnej części kompleksu. Cała więc nieruchomość stała się częścią kompleksu magazynowego. Wynika to, jak wskazał Sąd I instancji i organ odwoławczy, z "kompilacji" sporządzonej przez geodetę T. C., miedzy innymi na podstawie zdjęć lotniczych. Nie jest więc prawdą, że nie zostały wskazane dowody, w oparciu o które dokonano takich ustaleń.

W "Programie Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K." zapisano, że inwestycja w M. ma polegać na budowie kompleksu magazynów wraz z zapleczem, w tym przestrzeni wolnej od zabudowy pomiędzy tymi obiektami – w granicach wykonanego ogrodzenia całego obiektu. Powyższy kompleks składać miał się z dwóch części: terenu ścisłego (technicznego), na którym planowano m.in. posadowienie budynków magazynowych i zbiornika przeciwpożarowego oraz terenu gospodarczego stanowiącego zaplecze obiektu, obejmującego wartownię na 4 posterunki, ustęp suchy, ujęcie wody oraz drogi, łącznie z drogą dojazdową. Cały obiekt miał zostać wyposażony w energię elektryczną, obwodnicę oświetleniową oraz być ogrodzony zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych", tj. dwoma rzędami ogrodzenia i ogrodzeniem ostrzegawczym. Jeśli dodamy, że w magazynach miała być przechowywana amunicja, to zarówno strefy wolne od zabudowy, jak i trzy rzędy ogrodzenia kompleksu są zrozumiałe ze względów bezpieczeństwa.

Fakt, że do chwili oględzin nieruchomości nie zachowały się wszystkie elementy dawnego kompleksu magazynów nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. O realizacji celu wywłaszczenia świadczą: protokół zdawczo-odbiorczy z [...] marca 1975 r. i protokół odbioru końcowego i rozliczenia inwestycji z [...] kwietnia 1972 r., znajdujące się w aktach sprawy.

Z tego, że Sąd I instancji odwołał się do ustaleń poczynionych przez organ II instancji i uznał je za poprawne, wskazując na dowody, w oparciu o które organ poczynił ustalenia, nie można wyciągać wniosku o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest też prawdą, że Sąd nie dokonał własnej oceny prawnej w oparciu o tak poczynione ustalenia. Sąd I instancji wykazał bowiem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a ponad wszelką wątpliwość kompleks magazynowy powstał w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia i jest to wystarczające dla stwierdzenia, że termin przewidziany w art. 137 ust. 1 u.g.n. został zachowany. W tej sytuacji zbędne są rozważania co do stosowania tego przepisu do stanów sprzed jego wejścia w życie – zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 – co jasno wynika z uzasadnienia wyroku z 14 maja 2015 r.

W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt I.12 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie wynika z niego, jaki wpływ na ocenę realizacji celu wywłaszczenia może mieć decyzja z [...] lutego 1975 r. o przekazaniu odpowiednich nieruchomości po zakończeniu inwestycji na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej, skoro wojsko miało być użytkownikiem tej inwestycji, a realizowały ją podmioty spoza struktury wojska, na terenie pozostającym po wywłaszczeniu w dyspozycji administracji państwowej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które w dużej mierze, co do argumentacji, pokrywają się z zarzutami procesowymi, stwierdzić należy (co zresztą wyjaśniono już wyżej), że koniecznego określenia szczegółowego celu wywłaszczenia nie można utożsamiać z "dokonaniem rozszerzającej wykładni celu wywłaszczenia", a żaden z dokumentów, który posłużył do określenia celu wywłaszczenia, nie powstał po dacie wywłaszczenia. Wspomniane protokoły z 1972 i 1975 r. świadczą jedynie o chwili zakończenia realizacji inwestycji, a nie o celu wywłaszczenia. Do zarzutów naruszenia prawa budowlanego z 1961 r. odniesiono się już wcześniej. Nie może być w takiej sytuacji mowy o naruszeniu powołanych w zarzutach przepisów Konstytucji, które stanowią podstawę do konstruowania ustawowego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.