Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 987/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi H. J. uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Jarosławskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą ustalono odszkodowanie za nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Starosta Jarosławski ustalił dla J. L. i A. L., H. J., K. R., W. C. i J. L. odszkodowanie w łącznej wysokości 121.035 zł za nieruchomość położoną w Jarosławiu, oznaczoną jako działka nr ewid. [...], o pow. 0,1555 ha, która stała się własnością Powiatu Jarosławskiego na mocy decyzji Starosty Jarosławskiego z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Starosta wskazał, że skoro nieruchomość stała się własnością Powiatu Jarosławskiego, to dotychczasowym współwłaścicielom, stosownie do posiadanych udziałów, należało przyznać odszkodowanie, którego wysokość określił w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy. Dokument ten został opracowany zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sposobu sporządzania operatu szacunkowego.
W operacie uwzględniono, poza wartością samej nieruchomości, także wartość nasadzeń, wartość odtworzeniową utwardzenia drogi hasią i tłuczniem. Starosta wyjaśnił ponadto, że nie było możliwe zastosowania powiększenia kwoty należnego odszkodowania o 5%, o której mowa w art. 18 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze. zm.), ponieważ niezbędne było do tego uzyskanie zgodnego stanowiska wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko niektórych z nich. Woli wydania nieruchomości nie wyrazili tymczasem J. i A. L..
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. i J. L., K. R., J. L., W. C. i H. J..
Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., Wojewoda Podkarpacki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Wojewody sporządzony w sprawie operat szacunkowy był prawidłowy i spełniał wymogi określone w przepisach. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy wycenie uwzględniono stan działki na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czego dowodzi sporządzony 25 listopada 2011 r. protokół z oględzin nieruchomości. Nie było natomiast możliwe powiększenie kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z przyczyn wyjaśnionych przez organ I instancji. Brak było także podstaw do uwzględnienia żądania przyznania odsetek za zwłokę od 26 września 2011 r. Niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 12 ust. 4b powołanej ustawy było niezależne od organu, a podyktowane koniecznością dokonania czynności procesowych.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli J. i A. L. oraz H. J., reprezentowana przez opiekuna prawnego J. C. W skardze H. J. wskazano, że decyzja w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Starostwo Powiatowe powinna zostać wydana w terminie 30 dni od daty decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] sierpnia 2011 r., tymczasem postępowanie wszczęto dopiero 12 października 2011 r. O operacie sporządzonym 9 grudnia 2011 r. strony powiadomione zostały w dniu 20 stycznia 2012 r., a rozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń trwało kilka kolejnych miesięcy.
Odnosząc się do zagadnienia zwiększenia odszkodowania o 5% autor skargi stwierdził, że każdy ze współwłaścicieli może swobodnie dysponować swoim udziałem, a powołany przepis nie wskazuje, że chodzi o zadysponowanie całą nieruchomością. Dlatego ci z nich, którzy wyrazili zgodę na wydanie nieruchomości powinni takie zwiększenie otrzymać, a nie ponosić konsekwencji braku oświadczenia pochodzącego od jednego ze współwłaścicieli. Ponadto w jego ocenie sprawa nie powinna być załatwiana przez Starostę, ponieważ poprzednio wydawał on decyzję na rzecz Zarządu Powiatu.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Podkarpacki wniósł o ich oddalenie.
Skarga J. i A. L. odrzucono postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r.
Rozpoznając skargę H. J. Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej podniesione.
Sąd uznał, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b ustawy 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a., a polegający na uchybieniu 30-dniowemu terminowi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że ten termin ma charakter procesowy i może być niezachowany, jeżeli jest to skutkiem prowadzonego postępowania, w którym organ podejmuje prawem nakazane czynności, a ich natura prowadzić musi do przekroczenia tego terminu, bo ma ono usprawiedliwione podstawy. Konieczność zachowania przepisów prawa związanych z wyborem rzeczoznawcy majątkowego i opracowaniem operatu usprawiedliwiają przekroczenie terminu. Zdaniem Sądu nietrafny był także zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. polegający na nieprzyznaniu 5% do wartości odszkodowania z tytułu wydania przez skarżącą udziałów w prawie do nieruchomości zajętej pod drogę.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego takie zwiększenie wysokości odszkodowania może mieć miejsce tylko w przypadku faktycznego wydania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie takie działanie nie miało miejsca, zatem nie można było w stosunku do skarżącej zwiększyć wysokości przysługującego jej odszkodowania. Nietrafny był także zarzut braku wyłączenia Starosty Powiatu Jarosławskiego od wydania decyzji odszkodowawczej. W przypadku tego organu i sprawy rozpoznawanej nie zachodzą przesłanki skutkujące wyłączeniem organu.
Sąd stwierdził jednak, że decyzja Wojewody Podkarpackiego i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Jarosławskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszały przepisy, bowiem organy wadliwie ustaliły wysokość odszkodowania za przejęcie działki nr [...]. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc wysokość odszkodowania winna być ustalona według stanu nieruchomości z tego właśnie dnia. Z kolei wartość nieruchomości powinna być określona na dzień ustalenia odszkodowania, czyli wydania decyzji odszkodowawczej. Decyzja odszkodowawcza została wydana przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2012 r., a w opinii rzeczoznawcy wskazano datę ustalenia wartości na dzień 25 listopada 2011 r. W świetle tych ustaleń Sąd stwierdził, że zarówno skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa wydane zostały z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Jarosławski, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ wadliwie ustali! odszkodowanie za przejęcie działki 2184.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd przyjął jedną datę – 25 listopada 2011 r. – dla trzech czynności – określenia wartości nieruchomości, stanu nieruchomości, oględzin nieruchomości, gdy tymczasem z operatu wynika, że stan nieruchomości określono na [...] kwietnia 2011 r., zatem zgodnie z art. 18 ust. 1 spec ustawy – na dzień pierwszoinstancyjnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś co do ustalenia wartości nieruchomości na dzień decyzji odszkodowawczej to art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi o aktualności operatu przez 12 miesięcy, a w tym zakresie czasu od oględzin – 25 listopada 2011 r. – została wydana decyzja odszkodowawcza – [...] czerwca 2012 r.
H. J., działająca przez J. C., wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, przychylając się do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przedstawiając argumenty dotyczące niezwiększenia odszkodowania o 5%, a także niedoliczenia odsetek za zwłokę w wydaniu decyzji.
K. R. i W. C. podpisały się pod tą odpowiedzią z uwagą, że ją popierają.
A. i J. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, z argumentacją dotyczącą nieprawidłowego wyliczenia odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1189 ze zm.), dalej "ustawa", wysokość odszkodowania, za nieruchomości, które stały się przedmiotem własności publicznej – Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania przez organ I instancji ww. decyzji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ten drugi termin należy rozumieć jako datę wydania decyzji o odszkodowaniu przez organ I instancji, tak to bowiem wynika z art. 12 ust. 4a ustawy, stosownie do którego decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Daty istotne z punktu widzenia ww. art. 18 ust. 1 powinny wynikać z operatu szacunkowego, który stanowi dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.
W niniejszej sprawie pierwszoinstancyjna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez Starostę Jarosławskiego [...] kwietnia 2011 r. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 9 grudnia 2011 r. wynika, iż stan nieruchomości został uwzględniony na [...] kwietnia 2011 r. – "dzień wydania decyzji ZRiD" str. 5 operatu. Określenie przy szacowaniu wartości nieruchomości na ten dzień było zgodne z art. 18 ust. 1 ustawy. Zdyskwalifikowanie zatem decyzji odszkodowawczej przez Wojewódzki Sąd z uwagi na błędną datę "początkową" stanu nieruchomości nie było właściwe, naruszało ten przepis.
Z kolei co do drugiej daty, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy – ustalenia wysokości odszkodowania, to należy wziąć pod uwagę kwestie następujące.
Operat szacunkowy jest w istocie głównym, podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sporządzony on jest na określony dzień, po dokonaniu oględzin nieruchomości. Zachowanie zatem obligu ustalenia wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania będzie miało miejsce wówczas, gdy decyzja organu I instancji właściwego w sprawie zostanie wydana w terminie jak najbliższym daty wynikającej z operatu, określającego wartość nieruchomości. Określenie "termin jak najbliższy" należy rozumieć jako ten, w którym po prawidłowo poprowadzonym postępowaniu – po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, umożliwieniu stronom złożenia uwag, wyjaśnień i udzielenia odpowiedzi na nie bez zbędnej nieuzasadnionej zwłoki zostanie wydana decyzja odszkodowawcza.
Ustawa nie reguluje zasad dokonywania wyceny nieruchomości, zawiera tylko regulacje szczegółowe – art. 18 – które muszą być uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na realizację celów tej ustawy. Zasady dokonywania wyceny nieruchomości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do której ustawa odsyła art. 12 ust.
5. Art. 156 ust. 3 tej ustawy stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany wartości lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z zestawienia art. 18 ust. 1 ustawy i art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przesłanka ustalenia wysokości odszkodowania wg jej wartości z dnia, w którym następuje to ustalenie jest zachowana wtedy, gdy decyzja odszkodowawcza zostanie wydana w terminie jak najbliższym operatowi, o czym mowa wyżej, nie później niż upływa termin jego ważności, zatem w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia. Po tym okresie operat musi być sporządzony na nowo – bądź istotnie nowy, bądź poprzez umieszczenie na nim klauzuli aktualności – art. 154 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – po to właśnie, aby uaktualnić wartość nieruchomości.
W sprawie - oględzin nieruchomości biegły dokonał 25 listopada 2011 r. i na ten dzień określił wartość nieruchomości – str. 5 operatu. Decyzja odszkodowawcza przez organ I instancji została wydana [...] czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd uznał, że w takim stanie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy.
Regulacja art. 18 ust. 1 ustawy co do wysokości odszkodowania ustalonego wg wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania może budzić pewne wątpliwości, bowiem wartość nieruchomości szacuje biegły i w operacie stwierdza na jaki dzień ustalił jej wartość, zaś odszkodowanie ustala organ decyzją. Gdyby zatem rozumieć ten przepis dosłownie to decyzja musiałaby być wydana już w dacie, którą wskazuje w operacie biegły, jako dzień określenia wartości nieruchomości. Ponieważ nie jest to oczywiście możliwe, konieczne jest zatem zinterpretowanie tego przepisu w świetle zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, zawartych w k.p.a. i zasad sporządzania wyceny nieruchomości, określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Samo zatem tylko wskazanie przez Wojewódzki Sąd na rozbieżność dat oględzin i wydania decyzji i wyciągniecie wniosku, że odszkodowanie zostało ustalone wadliwie, bez dokonania jakiejkolwiek analizy i uzasadnienia tego stanowiska było niewystarczające. Zarzut zatem skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy okazał się uzasadniony.
Na marginesie już tylko należy wskazać, że zarówno decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] kwietnia 2011 r., jak i decyzja pierwszoinstancyjna o odszkodowaniu, z [...] czerwca 2012 r., podlegająca kontroli Wojewódzkiego Sądu zostały wydane przez Starostę Jarosławskiego, a nie Prezydenta Miasta Rzeszów, jak wskazał Wojewódzki Sąd (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W uzasadnieniu niniejszego wyroku w jego części historycznej Naczelny Sąd również wskazał Prezydenta, bowiem opisywał wyjaśnienia Wojewódzkiego Sądu.
W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd odniesie się do sprawy nie tylko pod kątem zarzutów skargi, którymi nie jest związany, ale co do jej całokształtu, uwzględniając ww. ocenę co do art. 18 ust. 1 ustawy.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).