Uzasadnienie
Decyzją z 7 listopada 2014 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z 21 sierpnia 2014 r. o odmowie udostępnienia K.G. informacji publicznej w postaci dat urodzin i miejscowości zamieszkania wszystkich sędziów Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z rozbiciem na poszczególne wydziały.
W uzasadnieniu organ powołał się na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 marca 2012 r. w sprawie prowadzenia wykazów służbowych sędziów, zgodnie z którym wykaz ten udostępnia się jedynie osobom uprawnionym do dostępu do akt osobowych sędziego. Zwrócił także uwagę na fakt, że dane dotyczące wieku sędziego, są związane z pełnioną przez niego funkcją. Pomiędzy jednakże datą urodzenia sędziego a wykonywaniem funkcji sędziego brak jest bezpośredniego związku. Stąd więc stwierdził, że dane te podlegają wyłączeniu z udostępniania, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do żądania ujawnienia miejscowości zamieszkania organ wskazał, że te dane nie mają żadnego związku z pełnieniem funkcji sędziego, bowiem nie zależy od tego ani powołanie, ani zakończenie służby sędziego.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu K.G., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozwinął podniesione zarzuty, zwracając głównie uwagę na fakt, że sędzia pełni funkcje publiczną i stąd data jego urodzenia ma ścisły związek z pełnieniem tej funkcji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 2304/14 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. w zakresie odmowy podania dat urodzenia oraz decyzję Prezesa Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. w zakresie odmowy podania dat urodzenia oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu. Ponadto Sąd ten oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego K.G. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd podzielił pogląd, że informacja o dacie urodzenia (wieku) sędziego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważył, że ustawodawca przyjmuje wprost w przepisach stosownych ustaw, że sędziami lub sędziami sądu określonego rodzaju nie mogą być osoby poniżej i powyżej określonego wieku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że dane odnoszące się do wieku sędziego (a więc daty jego urodzenia, dzięki której jedynie można ustalić wiek), zakreślające cezurę czasową pełnienia przez niego funkcji sędziego, są nierozerwalnie związane z tą funkcją, a zatem stanowią informację publiczną. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dając podstawę do stwierdzenia, że pozostające w dyspozycji organu dane osobowe osób wykonujących w ramach różnych stosunków prawnych funkcje publiczne są informacją o sprawach publicznych i jako takie mają charakter publiczny.
Zdaniem Sądu istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy prawo do wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy) – w kontrolowanej sprawie sędziego Sądu Okręgowego. Zdaniem tego Sądu nieuprawnione byłoby powoływanie się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych i brak zgody sędziów na ujawnianie danych dotyczących daty ich urodzenia i w oparciu o te przepisy uzasadnianie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Ustawa o ochronie danych osobowych nie odnosi się do udostępniania informacji publicznych, nie określa zatem zasad i trybu dostępu do nich.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony ich prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. O ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem". Jest oczywiste, że osoba pełniąca funkcję publiczną godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej.
Stąd, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie znajdywało zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tego przepisu prywatność osoby fizycznej nie jest chroniona wówczas, gdy chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji albo gdy osoba rezygnuje z tego prawa.
WSA w Warszawie wskazał, że przepisy stosownych ustaw zawierają postanowienia, które prawo pełnienia funkcji sędziego uzależniają od wieku sędziego, zakreślając cezurę sprawowania tej funkcji. Oznacza to, że wiek sędziego, a tym samym data jego urodzenia ma znaczenie prawne i pozostaje w związku z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji sędziego. Wiek sędziego ma zatem wpływ na możliwość kandydowania sędziego na stanowisko, jak i na możliwość bycia sędzią. Bez znaczenia pozostawała w ocenie Sądu przy tym okoliczność, że podmioty upoważnione uczestniczyć w procesie obsadzania stanowisk sędziowskich obowiązane są sprawdzać wiek kandydata na sędziego, czy też, że wiek sędziego związany ze stanem spoczynku pozostawiony jest trosce podmiotów odpowiedzialnych za to, by czynny sędzia po osiągnięciu określonego wieku nie wykonywał swojej funkcji.
Sąd przypomniał bowiem, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji. Jak wskazał w konkluzji Sąd, okoliczność, że wiek sędziego, a zatem data jego urodzenia, jest brany pod uwagę przez odpowiednie służby, nie oznacza, że kwestia ta, jako związana z osobą pełniącą funkcję publiczną, nie może stanowić przedmiotu zainteresowania innych podmiotów, opierających swoje uprawnienie w tym zakresie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że informacja o dacie urodzenia sędziego, jako informacja publiczna, winna zostać udostępniona na wniosek skarżącego, jako że informacji tej nie dotyczą ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy. Niezasadna była zatem odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy.
Co zaś się tyczy żądania ujawnienia nazwy miejscowości w jakich mieszkają poszczególni sędziowie, to Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd zaprezentowany przez organ, iż ta informacja podlega ochronie w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Miejsce zamieszkania sędziego nie pozostaje w żadnym związku z pełnieniem funkcji przez sędziego. Nie wpływa ani na jego powołanie, ani na zakończenie służby. Zapis art. 95 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, precyzuje zaś jedynie ogólne założenia co do miejsca zamieszkania sędziego, lecz z niespełnienia tych założeń przez sędziego, nie wywodzi żadnych skutków wpływających na pełnienie przez niego służby.
Na marginesie Sąd podniósł, że strona zdaje się zgadzać z wnioskami organu dotyczącymi nieujawniania miejsca zamieszkania sędziego. Pomimo bowiem tego, że zaskarżyła decyzję w całości, to w skardze nie zamieściła żadnych zarzutów dotyczących niniejszej materii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Postawił w niej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wskazanego naruszenia przywołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu, że data urodzenia, a więc dzień i miesiąc, tak jak wiek sędziego – stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to tymczasem informacja prywatna. Jego zdaniem wiek sędziego istotnie ma ścisły związek z pełnieniem tej funkcji, ale nie data, tj. dzień i miesiąc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo.
Obie omawiane ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe (por. I. Macrepuk, Dostęp do informacji publicznej zawierającej dane osobowe, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 2, s. 72–81). Zaznaczyć należy, że z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe.
Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej. Niewątpliwie przepisy o ochronie danych osobowych mogą stanowić w konkretnej sprawie podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Bezwzględny zakaz przetwarzania danych osobowych został ustanowiony przepisem art. 27 ust. 1 w zakresie tzw. "danych wrażliwych". Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o. przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne m.in. wtedy, gdy (pkt 2) – jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Wobec powyższego przyjąć należy, że jeżeli organ władzy publicznej ma w świetle przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p. – obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie w konkretnej sprawie nie zachodzą ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. W szczególności gdy w grę wchodzi udzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, ograniczeniu podlega ochrona prawa do prywatności oraz danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że w świetle omawianych przepisów można przypisywać prawu do informacji publicznej większą wartość niż prawu do prywatności, statuowanemu w art. 47 Konstytucji oraz prawu do ochrony danych osobowych przewidzianemu w art. 51 Konstytucji.
W piśmiennictwie podkreśla się, że dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne z natury swej korzystają z ograniczonej ochrony, a prawo dostępu do nich wyprowadzić można bezpośrednio z art. 61 Konstytucji stanowiącego, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (zob. M. Podgłówek, Dostęp do informacji publicznej, w: Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, pod red. Z. Janku, Z. Leońskiego, M. Szewczyka, M. Waligórskiego, K. Wojtczak, Kolonia Limidetd, s. 422–437).
Zauważyć również trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane. Stwierdził min., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK ZU-A 2002, nr 6, poz. 81). Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami nauki prawa w tym zakresie – jak bowiem podkreślono w literaturze, cała koncepcja nowoczesnego podejścia do sfery autonomii informacyjnej przyjmuje za punkt wyjścia ochronę wszelkich danych osobowych i kryterium zgody jako podstawową przesłankę legalności ich ujawniania (M. Safjan, Refleksje wokół konstytucyjnych uwarunkowań rozwoju ochrony dóbr osobistych, KPP 2002, z. 1, s. 238).
Ustawowe ograniczenia wolności, w tym autonomii informacyjnej, dopuszczalne są w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie w razie spełnienia czterech warunków: "Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych, bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne jest zachowanie proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki, a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki.
Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma, nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności" (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 35–37 i przytoczony tam wyrok TK z 21 listopada 1995 r., K 12/95, OTK 1995, nr 3, poz. 15).
W kontekście rozważanej sprawy konieczne jest ponadto odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, którego przedmiotem oceny była regulacja art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., normująca dostęp do informacji publicznej i jednocześnie ograniczająca prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że "sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym Wartość ta związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób."
Wskazano również, że w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne ochrona sfery ich życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym tak zwanym "usprawiedliwionym zainteresowaniem publicznym". Zastrzeżono jednocześnie, że niewątpliwie istnieją takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji.
Trybunał stwierdził min., że "orzecznictwo, z pełnym poparciem doktryny, co najmniej od początku lat dziewięćdziesiątych przyjmuje zróżnicowany standard (zakres) ochrony prywatności w zależności od tego, czy zakres udostępnianej informacji dotyczy osoby publicznej czy też innego podmiotu. W pierwszym wypadku – w odniesieniu do osoby publicznej – zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej. Kontratypem bezprawności naruszenia jest w wypadku osób publicznych silnie podkreślany interes ogólny nakierowany na zapewnienie przejrzystości działań wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne."
Zaznaczył jednocześnie, że "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego i pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną W dalszej części uzasadnienia wyroku, Trybunał – określając zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne – zaznaczył, że:
To pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.
Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Po trzecie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego."
W konkluzji Trybunał stwierdził, że: "Dane osobowe należące do sfery życia prywatnego osób wykonujących funkcję publiczną w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji do treści analizowanego prawa konstytucyjnego. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji nie narusza też granic koniecznych ograniczeń zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na chronioną prywatność osób wykonujących funkcję publiczną (art. 47 Konstytucji). Wykładnia i stosowanie tego przepisu musi jednak uwzględniać wyjątkowy charakter regulacji (...)".
Stosując przedstawione powyżej uwagi w rozpoznawanej sprawie – należało dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki właściwie przyjął, że informacja o wieku sędziów jest informacją mającą związek z pełnieniem przez nich funkcji publicznej, co w myśl art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. czyniło legalnym udzielenie wnioskowanej informacji publicznej zawierającej dane osobowe sędziów.
W tym miejscu warto zaznaczyć, że w piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że informacje o osobach publicznych, mające związek z pełnieniem tych funkcji, mogą być udostępnione na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., który to przepis pełni rolę przepisu zezwalającego na przetwarzanie i udostępnianie danych osobowych (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 215).
W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione było uznanie, że obowiązek udostępnienia przedmiotowej informacji nie narusza nadmiernie gwarancji poszanowania życia prywatnego, w tym danych osobowych sędziów.
Realizacja prawa do omawianej informacji publicznej pozostaje w związku z wartością, jaką jest jawność i przejrzystość funkcjonowania osób sprawujących funkcje publiczne.
Trudno byłoby w płaszczyźnie aksjologicznej wskazać na takie racje, które miałyby w konkretnym przypadku uzasadniać przyznanie pierwszeństwa prawu do ochrony danych osobowych przed prawem dostępu do informacji publicznej.
W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać zarzut sformułowane w ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.