Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 maja 2013 r., II SA/Wa 203/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 29 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. nr 26, poz. 157 ze zm.), Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską (ust. 1), według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje (ust. 2).
Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznanie odwołania następuje w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia (ust. 4). Od decyzji Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w ust. 4, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 5). W przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5, przepis art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6).
Odesłanie zawarte w art. 29 ust. 6 przedmiotowej ustawy, nakazujące odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4, odnosi się do skutków uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny oraz wynikającego z tego faktu, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury zobowiązany jest do niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu aplikanta na aplikację. Odpowiednie stosowanie tego przepisu odnosi się wyłącznie do kwestii związanej z przyjęciem na aplikację ogólną i w żadnym przypadku nie może dotyczyć aplikacji specjalistycznej, a w szczególności dokonywania "nowego" liczenia punktów i na ich podstawie tworzenia "list symulacyjnych". Zawarty w art. 23 ust. 4 ustawy nakaz jest jednoznaczny i nie daje organowi możliwości innej, niż wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację i brak jest możliwości odstępstwa od tego nakazu.
Organ dokonał nadinterpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11. W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł żadnych wskazań, co do dalszego postępowania będącego przedmiotem niniejszej skargi, a jedynie dokonał oceny prowadzonego postępowania w zakresie "liczenia punktów" i związaną z tym oceną. Z analizy wcześniej przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury zobowiązany jest wydać decyzję o przyjęciu aplikanta, który ukończył aplikację ogólną, na aplikację specjalistyczną.
Decyzja o przyjęciu na aplikację specjalistyczną ma charakter decyzji tzw. związanej. Oznacza to, że przyjęcie na aplikację specjalistyczną następuje w drodze uznania administracyjnego i organ ma prawo wyboru, na którą aplikację specjalistyczną aplikant zostanie przyjęty. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być jednak dowolne i powinno wynikać z wszechstronnego i pełnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa).
W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji wskazały, że podjęcie decyzji o odmowie przyjęcia skarżącego na aplikację specjalistyczną nastąpiło w związku z uzyskanym przez niego miejscem na "liście symulacyjnej". Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia prawnego w świetle brzmienia art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 przedmiotowej ustawy. Przepisy te zostały przez organ naruszone, a ponadto organ w zw. z nimi naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Ministra Sprawiedliwości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) przez błędne odczytanie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11 i nieuzasadnione przyjęcie, że zastosowanie się do wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej nie wymaga powtórnego badania przez organ administracji przesłanek przyjęcia P. S. na aplikację specjalistyczną, w tym przesłanki związanej z ustaleniem liczby punktów uzyskanych w trakcie aplikacji ogólnej obliczonej stosownie do zasady, że o kolejności zajętej na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk odbytych w trakcie aplikacji ogólnej.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej: u.k.s.s.p.) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi aplikanta aplikacji ogólnej na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację specjalistyczną, organy administracji obowiązane są w każdym przypadku przyjąć tego aplikanta na aplikację specjalistyczną;
- 2) art. 20 i 22 u.k.s.s.p. w zw. z art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p. w zw. z art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. przez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. oraz niezastosowanie art. 20 i 22 u.k.s.s.p., a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że po uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny w trybie art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p. organy administracyjne nie mają obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełniania przez kandydata na aplikację specjalistyczną przesłanek przyjęcia na tę aplikację wymienionych w art. 20 i 22 u.k.s.s.p., zwłaszcza przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej aplikantów na dostatecznie wysokiej pozycji.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zaaprobować stanowiska, że art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. nie przyznaje Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uprawnienia do ponownego rozpoznawania sprawy, lecz nakłada na niego obowiązek wydania decyzji o przyjęciu aplikanta na aplikację specjalistyczną. Przepis ten stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5 tego artykułu, art. 23 ust. 4 nie jest stosowany wprost, lecz odpowiednio. Określenie "odpowiednio" oznacza więc stosowanie art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. w sposób uwzględniający specyfikę unormowań regulujących tryb postępowania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy wydawaniu decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską albo na aplikację prokuratorską, zawartych w art. 29 ustawy.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.k.s.s.p. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydaje decyzje o przyjęciu na aplikację sędziowską albo na aplikację prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydatów na liście kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na dana aplikację. "Odpowiednie" stosowanie regulacji zawartej w art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. w ramach unormowań zawartych w art. 29 u.k.s.s.p. w realiach niniejszej sprawy polegało więc na tym, że Dyrektor Krajowej Szkoły przy ponownym rozpoznaniu wniosku kandydata o przyjęcie na aplikację specjalistyczną (w następstwie uchylenia decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację specjalistyczną przez sąd administracyjny) był zobowiązany do stworzenia listy kwalifikacyjnej kandydatów w oparciu o sposób liczenia punktów, zgodny z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów oraz wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej.
Odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. nakazuje organowi (w następstwie uwzględnienia skargi aplikanta przez sąd administracyjny) niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub na aplikację prokuratorską, niemniej jednak jest on obowiązany uczynić to z zachowaniem zasad przyjmowania na aplikacje specjalistyczne przewidzianych w art. 29 u.k.s.s.p. - tj. z zachowaniem obowiązujących wówczas limitów przyjęć na te aplikacje, z uwzględnieniem sposobu liczenia punktów decydujących o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej oraz złożonych w powyższym przedmiocie wniosków aplikantów.
Jeśli uwzględni się hipotetyczne przyczyny i rodzaje możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego, trudno przyjąć, aby np. w wypadku uchylenia decyzji organów obu instancji wyłącznie z powodów proceduralnych, organ zobowiązany był do przyjęcia danej osoby na aplikację specjalistyczną, pomimo zajęcia przez nią odległej i nie umożliwiającej kontynuowania szkolenia pozycji na liście klasyfikacyjnej. Nie sposób również uznać za prawidłowy poglądu, zgodnie z którym organy administracyjne w ponownie prowadzonym postępowaniu nie mogą badać, czy kandydat nadal spełnia wszystkie przesłanki formalne determinujące rozpoczęcie aplikacji specjalistycznej - posiadanie obywatelstwa polskiego i korzystanie z pełni praw cywilnych i obywatelskich (art. 22 pkt 1 u.k.s.s.p), posiadanie nieposzlakowanej opinii (art. 22 pkt 2 u.k.s.s.p.), brak skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (art. 22 pkt 3 u.k.s.s.p.), brak prowadzenia przeciwko kandydatowi postępowania karnego o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe (art. 22 pkt 4 u.k.s.s.p.), czy wreszcie posiadanie zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora (art. 28 ust. 2 u.k.s.s.p.).
Argumentem przemawiającym za takim rozumieniem zakresu działania Dyrektora jest choćby upływ czasu, jaki dzieli zazwyczaj złożenie przez kandydata wniosku o kontynuowanie szkolenia od dnia "uwzględnienia skargi" przez sąd administracyjny, w którym to okresie kandydat może przestać spełniać ww. przesłanki przyjęcia na aplikację specjalistyczną. Skoro w toku odbywania aplikacji sędziowskiej, zgodnie z art. 31 ust. 3 u.k.s.s.p., aplikant tej aplikacji odbywa staż i zostaje zatrudniony na stanowisku referendarza sądowego, nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuszczał możliwość wykonywania tak istotnych zadań z zakresu ochrony prawnej (art. 2 § 2 u.s.p.) przez osoby niezweryfikowane pod kątem spełnienia wymienionych wyżej przesłanek formalnych.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, użyte w art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. wyrażenie: "dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" należy rozumieć jako: "dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację". Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie jest dopuszczalne odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10).
Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 126-208).
Stosowanie na gruncie niniejszej sprawy jedynie językowej wykładni art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p. w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 tej ustawy prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania rezultatów, że aplikantem aplikacji specjalistycznej mogłaby zostać osoba, której wynik punktowy osiągnięty w trakcie odbywania aplikacji ogólnej nie mieściłby się w wyznaczonych limitach przyjęć (a wyniku tego nie zmienia uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny), taka która nie posiada obywatelstwa polskiego lub została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, czy też nie spełnia innych przesłanek.
Zaaprobowanie poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, godziłoby także w zasadę równości wobec prawa, bowiem każde uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny automatycznie powodowałoby przyjęcie osoby zainteresowanej na aplikację specjalistyczną, niezależnie od uzyskanej punktacji i przyjętego limitu miejsc. Tymczasem miejsce na liście klasyfikacyjnej jest determinowane wynikiem punktowym, co jest cechą relewantną, według której różnicuje się kandydatów. W tej sytuacji podmioty różne (mające odmienną liczbę punktów) byłyby traktowane tak samo, a więc na aplikację zostałaby przyjęta zarówno osoba, która miałaby wystarczającą liczbę punktów, kwalifikującą ją do umieszczenia w danej rekrutacji na liście, jak również i ta, która tych wymogów nie spełnia, a jedynie jej skarga na decyzję o nieprzyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską została uwzględniona przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Mówiąc innymi słowy, rozpoznając sprawę powtórnie, organ administracji ma obowiązek zastosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyr. NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ wiążąco określa znaczenie przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11 dotyczyła że art. 26 ust. 3 zd. 1 u.k.s.s.p. Sąd stwierdził, że należy ten przepis interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, w świetle których stanowi on, że o kolejnych miejscach na liście kwalifikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta z wszystkich sprawdzianów i z wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. I właśnie tą oceną prawną są związane orzekające w niniejszej sprawie organy administracji i sądy administracyjne na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Pamiętać należy, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny i nie zastępują rozstrzygnięć właściwych organów administracji. Jak bowiem stanowi art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne, w zakresie określonym w ustawie, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a nie wydają decyzji w sprawach indywidualnych, należących do właściwości organów administracji publicznej. Zatem skutkiem wyroku NSA z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11 uwzględniającego skargę na decyzję administracyjną był powrót niniejszej sprawy do postępowania administracyjnego i – jak już wspomniano powyżej – ponowne jej rozpoznanie przez organ przy bezwzględnym zastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku NSA. Mówiąc innymi słowy, organy obowiązane były ustalić, czy skarżący P. S. spełnia przesłankę przyjęcia go na aplikację sędziowską albo prokuratorską, określoną w art. 26 ust. 3 zd. 1 u.k.s.s.p., w brzmieniu nadanym temu przepisowi wspomnianym wyrokiem NSA z 3 lipca 2012 r.
Powyższe względy przesądziły, że zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. również należało uznać za zasadny. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawarte w art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. unormowanie: "dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" należy rozumieć jako: "dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację", o czym przesądzają względy wykładni systemowej i celowościowej. Znaczenia tego przepisu, jakie mu nadał Sąd I instancji, nie można zaakceptować, ponieważ niosłoby ono za sobą skutki nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności takim skutkiem byłoby przyjmowanie na aplikację specjalistyczną osób, które pierwotną decyzję o nieprzyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską zaskarżyły do sądu administracyjnego i ich skarga została uwzględniona przez sąd, niezależnie od tego czy spełniają określone ustawą kryteria przyjęcia ich na tą aplikację, czy też nie.
Mówiąc innymi słowy, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia doprowadziła go do konkluzji, że inne przepisy stanowią podstawę prawną podjęcia decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację specjalistyczną, gdy organy orzekają w sprawie po raz pierwszy, a więc przed poddaniem rozstrzygnięcia tej sprawy sądowej kontroli. Inne natomiast przepisy są podstawą prawną wydania decyzji w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. W tym pierwszym przypadku aplikant musi spełniać określone ustawą kryteria (np. musi uzyskać określoną liczbę punktów stosownie do art. 26 ust. 3 zd. 1 u.k.s.s.p. czy też posiadać zdolność do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora zgodnie z art. 28 ust. 2 u.k.s.s.p.). W tym drugim przypadku, jedyną przesłanką warunkującą przyjęcie na aplikację specjalistyczną jest legitymowanie się wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym skargę, nawet gdyby się okazało, że naruszenie prawa będące podstawą uwzględnienia skargi nie miało wpływu na wynik sprawy - np. po prawidłowym zliczeniu punktów (zgodnym z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku) okazałoby się, że aplikant i tak nie uzyskał wymaganej ilości punktów stosownie do art. 26 ust. 3 zd. 1 u.k.s.s.p.
Powyższy wniosek jest błędny, bo niedopuszczalna jest sytuacja, w której ta sama sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana wedle różnych przepisów prawnych, w zależności od tego, czy postępowanie w tej sprawie toczy się przed czy po dokonaniu sądowej kontroli. Pozostaje on również w ewidentnej sprzeczności z art. 153 p.p.s.a., który nakazuje organowi rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy mające w niej zastosowanie, w znaczeniu nadanym tym przepisom przez sąd administracyjny w uzasadnieniu prawomocnego wyroku.
Ponadto, Sąd I instancji mylnie odczytał przedmiot regulacji przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 26 ust. 3 zd. 1 u.k.s.s.p. jest przepisem prawa materialnego, który określa jedną z przesłanek warunkujących przyjęcie na aplikację specjalistyczną. Natomiast art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. jest przepisem postępowania, szczególnym w stosunku do art. 35 k.p.a., który określa termin załatwienia sprawy przyjęcia na aplikację po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie mógł podzielić stanowiska zajętego przez NSA w wyrokach z 6 marca 2014 r., I OSK 653/13 i I OSK 1758/13.
Po pierwsze, z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11 nie wypowiadał się, co do przebiegu postępowania administracyjnego po uchyleniu zaskarżonych decyzji nie wynika, że organ nie musiał przeprowadzić powtórnego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy skarżący spełnia przesłankę wskazaną w art. 26 ust. 3 zd. 1 u.k.s.s.p. Wprost przeciwnie, skoro przyczyną uwzględnienia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r. była błędna wykładnia tego przepisu, to organ administracji ponownie rozpoznając sprawę w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a. musiał ustalić, czy ta błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy. W tym celu zobowiązany był do stworzenia listy kwalifikacyjnej kandydatów w oparciu o sposób liczenia punktów, zgodny z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r., I OSK 2228/11, że o kolejności miejsca na tej liście decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów oraz ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej.
Po drugie, nie można podzielić poglądu, że "W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący, nawet przy zastosowaniu się przez organ do zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 26 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, nie uzyskałby miejsca na liście kwalifikującej go do odbywania aplikacji sądowej, w ramach limitu miejsc przyznanego przez Ministra Sprawiedliwości. Okoliczność powyższa, wobec brzmienia art. 23 ust. 4, do którego odsyła art. 29 ust. 6 ustawy, nie może mieć jednak znaczenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, po wcześniejszym uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny". Stanowisko to zakłada bowiem istnienie dwóch różnych podstaw prawnych decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną w zależności od tego, czy sprawa jest rozpoznawana przed czy po wyroku sądu administracyjnego. Taka wykładnia jest niedopuszczalna na gruncie reguł każdej wykładni prawa, albowiem prowadzi do skutków nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.
W skrajnym przypadku zobowiązuje ona bowiem organ do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną nawet osoby, która nie spełnia żadnej z przesłanek wskazanych w ustawie, skoro – jak stwierdził NSA w wyrokach I OSK 653/13 i I OSK 1758/13 – "w przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest wydać decyzję o przyjęciu na aplikację".
Po trzecie wreszcie, zasada, na którą powołał się NSA, że "clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji" nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)".
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono w toku postępowania kasacyjnego naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Marka Stojanowskiego do sprawy o sygn. akt I OSK 2344/13
Nie podzielam treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2344/13 i jego uzasadnienia, wydanego w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 203/13 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. Uważam, że złożona skarga kasacyjna powinna zostać oddalona.
Oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzam, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2228/11 wskazuje, że Sąd ten zajmował się wyłącznie wykładnią art. 26 ust. 3, zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji i wywiódł, że jego treść "nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej."
Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się, co do przebiegu postępowania administracyjnego po uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, choć powinien był ocenić skutki swojego wyroku, uwzględniając art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 i ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Zgodnie z art. 29 ustawy Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską (ust. 1). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznanie odwołania następuje w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia (ust. 4).Od decyzji Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w ust. 4, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust.
- 6) W przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5, przepis art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6).
Przepis, do którego odsyła art. 29 ust. 6, tj. art. 23 ust. 4 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 3, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły.
Przytoczone uregulowania prawne nakładają na sąd administracyjny obowiązek nadzwyczaj starannego i dogłębnego rozważenia sprawy, gdyż w przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest wydać decyzję o przyjęciu na aplikację. Sąd powinien, więc ocenić, czy w stanie faktycznym sprawy, nawet przy założeniu, że nie wystąpiłyby uchybienia stwierdzone przez sąd administracyjny, zapadłaby decyzja tej samej treści. Innymi słowy w sytuacji, gdy organ, po uwzględnieniu skargi ma wydać tzw. decyzję związaną (nie ma wyboru, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy), konieczne jest zbadanie, czy dana osoba spełnia wszystkie warunki do przyjęcia jej na aplikację. Decyzja związana stanowi, bowiem przeciwieństwo swobodnego uznania. Jej treść jest ściśle określona przepisami prawa i z góry znana.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący, nawet przy zastosowaniu się przez organ do zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 26 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, nie uzyskałby miejsca na liście kwalifikującej go do odbywania aplikacji sądowej i prokuratorskiej, w ramach limitu miejsc przyznanego przez Ministra Sprawiedliwości. Okoliczność powyższa, wobec brzmienia art. 23 ust. 4, do którego odsyła art. 29 ust. 6 ustawy, nie może mieć jednak znaczenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, po wcześniejszy uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny.
Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że skoro wykładnia językowa omawianych uregulowań nie budzi żadnych wątpliwości, to stosowanie innych reguł wykładni prawa nie znajduje uzasadnienia, nie istnieje, bowiem potrzeba odczytania przepisu jasnego i oczywistego w swej treści. Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest dyrektywa, w myśl której gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Dyrektywa ta związana jest z tzw. definicją legalną - występującą w tekstach prawnych, wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia wiążącego rozumienia poszczególnych terminów.
W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze, więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).
Sądy administracyjne nie powinny poprawiać z założenia racjonalnego prawodawcy. Skoro przy ustanawianiu regulacji art. 29 ust. 6 ustawy odesłał on do art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, to chciał, aby w każdym przypadku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny (bez względu na przyczynę), Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydawał automatycznie decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia postępowania administracyjnego.
W mojej ocenie, w obecnym brzmieniu analizowanych przepisów odmienna ich wykładnia, stanowiłaby o tworzeniu przez Sąd prawa, a nie jego stosowaniu.
Niezależnie od tego organ z mocy art. 41 ustawy jest uprawniony do usunięcia niektórych skutków wynikłych ze stosowania jej art. 29 ust.
6. Należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013r. II SA/Wa 321/13 (Lex 1334265), że sformułowanie "wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" jest jednoznaczne i w żadnym wypadku nie dopuszcza wykładni wydania decyzji "w sprawie" przyjęcia na aplikację, tak jak stanowi się w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy.
Jednocześnie znany jest mi projekt ustawy zmieniającej ustawę o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w którym w art. 25 ust. 7 przewiduje się, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację. Proponowana zmiana, w moim przekonaniu, świadczy o tym, że dotychczasowe brzmienie omawianych regulacji, choć jednoznaczne, niosło za sobą poważne i nie zawsze uzasadnione skutki prawne, na wyeliminowanie których prawodawca zdecydował się poprzez nowelizację ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Reasumując zgadzam się w całości z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni nietrafnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 i art. 22 ustawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł i nie stosował tych przepisów.
Z przyczyn powyższych złożyłem zdanie odrębne.