Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 883/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. M. i A. M.-W. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił w zaskarżonym w odwołaniu zakresie decyzję Starosty R. z dnia [...] 2015 r. Decyzja Starosty dotyczyła zwrotu na rzecz B. M. M., A. M.-W., J. A. M., J. M., Z. M. części nabytej przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia nieruchomości, położonej w J., przy ul. S., oznaczonej jako projektowana do wydzielenia działka nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w R., Wydział VI Ksiąg Wieczystych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina J, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy decyzja nr [...] wydana przez Wojewodę Mazowieckiego była prawidłowa i w sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. uprawniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na fakt, że:
- a) organ I instancji nie wskazał, czy wywłaszczona nieruchomość została przejęta na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 1989 r., czy też na podstawie decyzji administracyjnej, co jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia o wniosku zwrotowym,
- b) organ I instancji nie pozyskał koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 362/12 oraz decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę przedszkola, co jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia o wniosku zwrotowym i do dokonania oceny, czy nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia,
- c) organ I instancji nie pozyskał koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego tj. brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na ustalenie granic nieruchomości objętej lokalizacją szkoły w Jedlni Letnisko i rozgraniczenie jej od nieruchomości przejętej lub nabytej przez Skarb Państwa jedynie z uwagi na wniosek jej poprzedniego właściciela, podczas gdy ustalenie powyższej okoliczności jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na konieczność dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń, czy nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczeniowego,
- d) znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe z uwagi na uchybienia natury formalnej i ich sprzeczność (w tym z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak art. 95 pkt 3 i art. 96 ust. 1b tej ustawy) nie mogą być zastosowane jako materiał, na podstawie którego mogło dojść do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki był zobowiązany we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czym naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w sytuacji, gdy wydana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja była prawidłowa i w sprawie zachodziły przesłanki z art. 136 § 4 K.p.a., ponieważ uzupełnienie braków postępowania dowodowego przez organ II instancji nie było możliwe w trybie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania,
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki w sposób wyczerpujący i przekonywający nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki w sposób pełny i wyczerpujący wykazał, dlaczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i dlaczego miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, a uczestnik postępowania B. M. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie
W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.
Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenił, iż do wydania decyzji organu II instancji doszło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 2 K.p.a. polegającego na dwojakiego rodzaju uchybieniach, to jest:
- 1. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez Wojewodę decyzji uchylającej decyzję Starosty w całości zaskarżonego zakresu i przekazaniu tej sprawy w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ odwoławczy nie wykazał przesłanek wskazanych w ww. przepisie uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,
- 2. poprzez nie wykazanie dokładnego zakresu uchylenia decyzji organu I instancji.
W skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował jednakże twierdzenia Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie wykazał dokładnego zakresu uchylenia decyzji organu I instancji, co przesądza o tym, iż tak skonstruowania skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna.
Zauważyć bowiem trzeba, iż sposób skonstruowania rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego faktycznie budzi wątpliwości co do zakresu przedmiotowego tego orzeczenia, których to wątpliwości, nie tylko nie usuwa, ale wręcz pogłębia lektura uzasadnienia tej decyzji.
W rozstrzygnięciu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. użyto sformułowania cyt. "uchylam decyzję w całości zaskarżonego zakresu i przekazuję sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji", zaś w rubrum tego orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. M. M., Z. M., J. M. i J. A. M. oraz A. M.-W. dotyczącego wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz po rozpatrzeniu odwołaniu Gminy J. dotyczącego zasadności zwrotu wywłaszczonego gruntu, jak i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania.
Jednocześnie zauważyć trzeba, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty R. z dnia [...] 2015 r. było orzeczenie o:
- - zwrocie na rzecz B. M. M., A. M.-W., J. A. M., J. M., Z. M. części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w J., odpowiadającej obecnie działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R., Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...],
- - zobowiązaniu wyżej wymienionych współwłaścicieli do zapłaty na rzecz gminy J. kwoty 34 898 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za część nabytej i wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości;
- - odmowie zwrotu nieruchomości położonej w J. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...], odpowiadającej obecnie działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działce nr [...] o powierzchni [...] ha
- - umorzeniu postępowania z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha.
W odwołaniu z dnia [...] 2015 r. B. M. (działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. M., J. M. i J. A. M.) oraz A. M.-W. wprost wskazały zaś, iż na działce nr [...] nie wybudowano szkoły, a tzw. "plac przedwejściowy" został zaplanowany po dowłaszczeniu resztówki, stąd niezrozumiała jest dla nich odmowa zwrotu tej działki. Nadto w odwołaniu wskazywano, iż zwracana działka nr [...], ze względu na swój przypominający odwróconą literę L kształt jest niepełnowartościowa, co jest o tyle istotne, iż taki kształt tej działki wynikał właśnie z odmowy zwrotu działki nr [...], którą wydzielono z działki nr [...].
Swojego stanowiska w tym zakresie strony odwołujące się nie modyfikowały w kolejnych pismach procesowych z dnia 4 stycznia 2016 r., 4 lutego 2016 r., 20 czerwca 2016 r. i 10 lipca 2016 r. w których w ogóle nie odnosiły się do zagadnienia odmowy zwrotu działki nr [...].
Pomimo takiej treści odwołania i pism procesowych je doprecyzowujących Wojewoda Mazowiecki ustalił, iż pochodzące od tych osób odwołanie dotyczy jedynie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i co za tym idzie jedynie w tym zakresie odwołanie to rozpoznał i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Na wadliwość rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego wynikającą z błędnego określenia w rubrum decyzji zakresu zaskarżenia objętego odwołaniem B. M. M., A. M.-W., J. A. M., J. M., Z. M., a następnie sformułowanie rozstrzygnięcia wyłącznie poprzez odwołanie się do zakresu zaskarżenia, wskazuje także uzasadnienie decyzji z dnia [...] 2016 r., gdzie na stronie 4 Wojewoda omawiając zarzuty odwołania zauważa, że strony podnosiły, iż na działce nr [...] nie wybudowano szkoły, a na stronie 6 wprost stwierdza, że rozpoznawane odwołania dotyczyły zwrotu działki nr [...] i odmowy zwrotu działki nr [...], a mimo to w dalszej części uzasadnienia decyzji nie dokonuje oceny prawidłowości odmowy zwrotu tej ostatniej działki.
Zauważyć zaś należy, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i znajduje zastosowanie także do postępowania przed organem II instancji.
Zasadniczą przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie podania strony inicjującego postępowanie, którego szczególnym przypadkiem jest odwołanie inicjujące postępowanie przez organem II instancji, jest zaś ustalenie przedmiotu żądania strony. W związku z zasadą, że postępowanie odwoławcze może się toczyć wyłącznie w następstwie wniesienia odwołania przez stronę, a nie z urzędu szczególnie istotne znaczenie ma prawidłowe ustalenie zakresu wniesionego środka odwoławczego, tym bardzie, że zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Z treści odwołania z dnia [...] 2015 r. wynika zaś wysokie prawdopodobieństwo, iż odwołujący się kwestionowali nie tylko orzeczenie w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, ale też odmowę zwrotu działki nr [...].
Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, względnie błędne ustalenie treści tegoż żądania stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. Jeżeli bowiem treść tak istotnego procesowo jak odwołanie pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.
Nie można przy tym jednakże przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.
Powyższym wymogom Wojewoda Mazowiecki orzekający w niniejszej sprawie nie sprostał, a poczynione przez niego ustalenia co do zakresu zaskarżenia objętego odwołaniem B. M. M., A. M.-W., J. A. M., J. M., Z. M. uznać należy za dowolne.
Powyższe uchybienie organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało potencjalnym brakiem rozpoznania odwołania w całości oraz również potencjalnie możliwym wadliwym rozpoznaniem odwołania w zakresie nałożonego obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Ze względu na kształt działki nr [...] stanowiącej w części wąski pas gruntu pomiędzy działką nr [...], a drogą publiczną, kwestia oceny prawidłowości odmowy zwrotu działki nr [...], może mieć bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia aktualnej wartości zwracanej nieruchomości i co za tym idzie może wpłynąć na wysokość nakładanego obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Rozstrzygnięcie co do odmowy zwrotu działki nr [...] może mieć także – o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia – znaczenie, dla oceny prawidłowości dokonania zwrotu tej części działki nr [...], która leży pomiędzy działką nr [...], a drogą publiczną. Ma więc znaczenie dla rozpoznania odwołania złożonego przez Gminę J., którym zakwestionowano decyzję Starosty między innymi w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie działki nr [...].
Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, co też Sąd ten prawidłowo uczynił, nie uzasadniając jedynie w sposób kompletny i wyczerpującą swojego trafnego w tym zakresie stanowiska, iż decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem prawa procesowego polegającym na nie wykazaniu dokładnego zakresu uchylenia decyzji organu I instancji.
Co za tym idzie zaskarżony skargą kasacyjną wyrok uznać należy, mimo częściowo błędnego uzasadnienia za odpowiadający prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej niezależnie od oceny pozostałych zgłoszonych w niej zarzutów.
Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2 albowiem opierał się on na założeniu, że Sąd I instancji nakazał Wojewodzie Mazowieckiemu rozstrzygnięcie we własnym zakresie co do istoty sprawy.
Stanowisko autora skargi kasacyjnej przedstawione w tym zarzucie i jego uzasadnieniu jest zaś w sposób oczywisty błędne, albowiem WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku wprost wskazał, że cyt. "Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu oraz treść art. 153 P.p.s.a winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem w takiej sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy musi przy tym mieć na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób - nie pozostawiający żadnych wątpliwości - wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."
Treść tych wytycznych jest jednoznaczna i pozwala na stwierdzenie, że Sąd I instancji nie przesądził o konieczności rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, lecz jedynie wskazując na braki jakimi obciążone było postępowanie przed tym organem, zalecił ich usunięcie, nie przesądzając jednakże o kierunku orzeczenia jakie winno zostać wydane przez Wojewodę po ponownym rozpoznaniu odwołań.
Znamiennym jest także, iż zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2 pozostaje w logicznej sprzeczności z zarzutami oznaczonymi nr 1 i 3, w których kasator zakwestionował faktycznie przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Sądu I instancji jakoby Wojewoda nie wykazał w sposób wyczerpujący i przekonujący, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Odnosząc się bezpośredni do zarzutów oznaczonych w skardze nr 1 i 3 stwierdzić należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Stanowisko Sądu I instancji, co do przedwczesności skorzystania przez organ odwoławczy z regulacji zawarte w art. 138 § 2 K.p.a. w uznać należy za trafne, aczkolwiek także w tym zakresie częściowo błędnie uzasadnione.
Błędy w uzasadnieniu Sądu I instancji nie mają charakteru zasadniczego i sprowadzają się stwierdzenia, że sprawie nie występują wzajemnie sprzeczne operaty szacunkowe, bowiem dotyczą one dwóch różnych działek. Sąd I instancji nie uargumentował tego stanowiska, co zdaje się wskazywać, iż nie zauważył, że poza operatami sporządzonymi na zlecenie organu przez rzeczoznawców L. Ż (operat autorstwa, której dotyczył między innymi wyceny działki nr [...]) oraz G. K. (operat dotyczący wartości działki nr [...] oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania), które faktycznie dotyczą różnych działek, w aktach sprawy znajduje się także datowany na [...] 2015 r. operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego L. Ż. sporządzony na zlecenie strony – B. M., a dotyczący wartości działki nr [...]. Operat ten pozostaje w oczywistej i widocznej na pierwszy rzut oka sprzeczności ze sporządzonym na zlecenie Starosty operatem dotyczącym tej samej działki sporządzonym [...] 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. K., jednakże co umknęło Wojewodzie (patrz str. 11 uzasadnienia decyzji) ma walor jedynie dokumentu prywatnego, który może zostać jedynie pomocniczo wykorzystany przez organ przy ocenie wartości dowodowej operatu sporządzonego na zlecenie organu, lecz nie zastąpić oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a tym bardziej zastąpić operatu sporządzonego na zlecenie organu (art. 157 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.).
Oczywiście trafny był natomiast pogląd Sądu I instancji, iż nie może stanowić przesłanki wydania decyzji przez organ II instancji kasatoryjnej ewentualna potrzeba zapoznania się przez organy z orzeczeniem sądu administracyjnego czy też z decyzją administracyjną wydanymi w innej sprawie, albowiem może to samodzielnie uczynić organ odwoławczy, co przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu kasacyjnego oznaczonego jako nr 1 lit. c.
Tak samo organ odwoławczy może samodzielnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnie jego uzupełnienia w zakresie ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została przejęta na podstawie aktu notarialnego, czy też decyzji, tym bardziej, że w aktach administracyjnych poza kopią decyzji wywłaszczeniowej znajduje się także kopia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, co oznacza, iż o ile organ II instancji po przeprowadzeniu odpowiednich ocen uzna te dowody za niewystarczające, możliwym będzie poszukiwanie przez niego dodatkowej dokumentacji w odpowiednich zasobach archiwalnych. Powyższe przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu kasacyjnego oznaczonego jako nr 1 lit. a.
Niezależnie od powyższego podkreślić jednakże należy, iż biorąc pod uwagę długotrwałość toczącego się postępowania oraz fakt, iż decyzję organu I instancji zaskarżyły, aczkolwiek z odmienną argumentacją wszystkie strony postępowania, to jest zarówno osoby ubiegające się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak i zobowiązana do zwrotu Gmina, kluczowe znaczenie dla sprawy ma ocena odwołań złożonych przez Gminę J. w zakresie zakwestionowania istnienia przesłanek dla zwrotu nieruchomości w postaci działki nr [...] oraz odwołania pozostałych stron w zakresie zakwestionowania odmowy zwrotu działki nr [...].
Truizmem jawi się, ale wymaga przypomnienia, w kontekście uzasadnienia decyzji Wojewody oraz wyroku Sądu I instancji, iż ewentualne przesądzenie o tym, że działka nr [...] (z której wydzielono działki nr [...] i [...]) nie podlega zwrotowi, wpłynie na treść ewentualnego rozstrzygnięcia, co do wysokości zasądzanego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (które ograniczy się jedynie do zagadnienia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [...] (zabudowaną budynkiem hydroforni), o której zwrocie wnioskodawcom, już uprzednio orzeczono ostateczną w tym zakresie decyzją Starosty R. z dnia [...] 2013 r. Dalej wskazać należy, co zauważył także organ II instancji, nie wyciągając z tego jakichkolwiek wniosków, na specyfikę zwracanej działki nr [...], która składa się z dwóch de facto odrębnych części, jednej o kształcie prostokąta zabudowanej w części budynkiem przedszkola oraz drugiej w postaci wąskiego pasa pomiędzy ogrodzeniem szkoły, a drogą publiczną.
Przypomnieć także trzeba, iż pierwotna działka nr [...] o powierzchni [...] ha została wywłaszczona na potrzebę budowy zbiorczej szkoły gminnej w J., przy czym jedynie część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] miała być pierwotnie objęta wywłaszczeniem (fragment o powierzchni [...] m2), a ostatecznie doszło na wniosek właściciela do odjęcia własności wydzielonej działki nr [...] o powierzchni [...] ha obejmującej także pas gruntu o kilkumetrowej ([...] metra) szerokości pomiędzy granicą lokalizacji inwestycji, a ul. S., który zdaniem wywłaszczanego byłby niezdatny do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele.
W aktach administracyjnym znajdują się także dokumenty w postaci wniosku lokalizacyjnego i dołączonych do niego map, z których wynika, iż planowana inwestycja obejmować miała nie tylko część nieruchomości T. M. stanowiącej działkę nr [...], ale także nieruchomości należące do innych podmiotów. Z dokumentów tych wynika nadto, iż w obu wersjach lokalizacji budowy zbiorczej szkoły podstawowej przewidziana była także budowa stanowiącego element inwestycji przedszkola, aczkolwiek przedszkole to nie miało być zlokalizowane na tej części terenu inwestycji, na którą składały się grunty odjęte T. M. Na terenie projektowanej działki nr [...] w części zabudowanej aktualnie obiektem przedszkola w obu wersjach zagospodarowania terenu zlokalizowane być miały różnorodne obiekty infrastruktury sportowej szkoły gminnej, odmienne w każdej z dwóch wersji zamierzenia inwestycyjnego.
W decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] 2016 r. odnośnie tych okoliczności ograniczono się do stwierdzenia, że pónocnozachodni fragment działki [...] zabudowany został budynkiem przedszkola, aczkolwiek pierwotnym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości była zbiorcza szkoła gminna w J., oraz że z decyzji organu I instancji wynika, ze w odniesieniu do projektowanej działki nr [...] odstąpiono od dokonania oceny czy stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia, stwierdzając, że podlega zwrotowi z uwagi na wcześniejszy zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie błędne, albowiem w uzasadnieniu decyzji Starosty R. z dnia [...] 2015 r. organ ten wyjaśnił, że wobec braku dokumentów potwierdzających fakt trwałego utworzenia na terenie działki nr [...] boiska organ ten uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z przepisów art. 136 i 137 u.g.n. i teren ten przeznaczony został do zwrotu na rzecz właściciela. Odnośnie terenu pomiędzy ul. S.i budynkiem przedszkola oraz placu parkingowego leżącego pomiędzy ul. S., a ogrodzeniem szkoły organ I instancji uznał, iż teren ten został pozyskany na żądanie wywłaszczanego właściciela jako dowłaszczona resztówka i jako taki zgodnie z art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. jego zwrot jest jednostronnie uwarunkowany zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.
W takiej sytuacji procesowej rzeczą organu odwoławczego było w pierwszym rzędzie zweryfikowanie stanowiska Starosty, kwestionowanego przecież w odwołaniu Gminy, jakoby nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. W szczególności Wojewoda winien wyrazić swój pogląd prawny, co do tego czy zrealizowanie przedszkola w innym niż planowane w czasie wywłaszczenia miejscu terenu inwestycji oraz swoista zamiana miejsc posadowienia infrastruktury sportowej planowanej gminnej szkoły zbiorczej i planowanego jako fragment tej szkoły budynku przedszkolnego przesądza o zrealizowaniu, bądź braku zrealizowania celu wywłaszczenia, jak również jaki wpływ na ocenę zaistnienia przesłanki zrealizowania celu wywłaszczenia ma data rozpoczęcia budowy przedszkola. Datę tą organ II instancji mógłby przy tym w sposób łatwy i niebudzący wątpliwości ustalić poprzez sięgnięcie do dokumentacji budowlanej, obowiązek przechowywania której ciąży na właścicielu nieruchomości.
Wojewoda winien nadto ocenić, czy możliwy jest zwrot działki w części zabudowanej budynkiem przedszkola niezależnie od wymogów wynikających z art. 93 ust. 3b u.g.n., zgodnie z którym to przepisem jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.
Zauważyć bowiem trzeba, iż nieruchomością ulegającą podziałowi w następstwie orzeczenia o zwrocie działki nr [...], nie jest wyłącznie działka nr [...], z której działka zwracana jest wydzielana ewidencyjnie, ale cała nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Gminy J., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a która obejmuje [...] działek ewidencyjnych o łącznej powierzchnia [...] m2, w tym działki nr [...] i [...], na których wniesiony został budynek przedszkola. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera bowiem wprawdzie definicji legalnej nieruchomości, jednakże ze względu na przedmiot unormowania należy się w tym zakresie odwołać do art. 41 § 1 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), z którym koresponduje art. 4 pkt 3 u.g.n. wskazujący, iż przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Również te ustalenia Wojewoda poczynić może w oparciu o dokumentację budowlaną przedmiotowego przedszkola, którą pozyskać może chociażby od właściciela obiektu.
Wojewoda winien także poddać kontroli stanowisko organu I instancji jakoby uprzedni ostateczny zwrot działki nr [...] stanowiącej fragment wywłaszczonej nieruchomości przesądzał o konieczności zwrotu tego fragmentu działki nr [...], który stanowi pas gruntu wzdłuż drogi publicznej i został nabyty przez Skarb Państwa na żądanie właściciela ze względu na brak zdatności do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele.
Zauważyć bowiem trzeba, że tenże pas gruntu stanowiący fragment działki nr [...] nie graniczy z w żadnym punkcie z działką nr [...], co skutkuje tym, że zwrot tejże działki nie ma wpływu na ocenę czy tenże pas gruntu nadaje się do prawidłowego wykorzystania.
Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3, to jest do części nieruchomości nieobjętej wywłaszczeniem, która nie nadaje się prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, w związku z czym na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości została nabyta w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie.
Jednocześnie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III (a więc między innymi art. 136 ust. 4 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), a więc ustawy na podstawie, której dokonano odjęcia własności nieruchomości T. M. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sadowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.
Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.
Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.
Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 221/10 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane.
Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż obowiązkiem rozpatrującego odwołanie Wojewody było zwerfikowanie, czy organ I instancji prawidłowo ocenił, iż odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości lub ich części, które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w stosunku do – jak to nazywa organ I instancji – dowłaszczonej resztówki, polegać każdorazowo musi na tym, iż wobec zwrotu choćby części nieruchomości wywłaszczonej, uzależnionym wyłącznie od stanowiska podmiotu wywłaszczonego lub jego następców prawnych, jest zwrot tej części nieruchomości która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na żądanie wywłaszczanego, czy też zwrot winien obejmować jedynie te fragmenty nabytej żądanie wywłaszczonego części nieruchomości, które w związku ze zwrotem nieruchomości objętej pierwotnym wywłaszczeniem odzyskały przymiot "nadawania się do prawidłowego wykorzystywania" na dotychczasowe cele, względnie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności.
Powyższy problem prawny jest szczególnie wyraźnie widoczny właśnie w realiach kontrolowanej sprawy, gdzie poza pierwotnie planowanym wywłaszczeniem terenu o powierzchni [...] m2 na potrzeby budowy zbiorczej szkoły gminnej, właśnie na wniosek T. M. w ramach szeroko rozumianego wywłaszczenia nabyto od niego pas gruntu o szerokości 4,5 m leżący pomiędzy drogą publiczną, a terenem potrzebnym dla realizacji inwestycji, zbędny na cele wywłaszczenia, ale nie nadający się w ocenie właściciela do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele.
W sytuacji gdy następcom prawnym wywłaszczonego nie zwrócono całości wywłaszczonego obszaru, a jedynie jego fragmenty, w tym w szczególności ustalono, że planowana do wydzielenia działka nr [...] obejmuje tereny wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, wątpliwości budzić może zwracanie pasa gruntu leżącego właśnie pomiędzy tą działką, a drogą publiczną, a więc pasa, który został nabyty przez beneficjenta wywłaszczenia na wniosek wywłaszczanego jako niezdatny do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele.
Powyższe wyraźnie wskazuje nadto, iż przed dokonaniem oceny dopuszczalności orzeczenia o zwrocie tegoż pasa gruntu koniecznym jest przede wszystkim zweryfikowania prawidłowości odmowy zwrotu działki nr [...], czego jak wykazano powyżej organ II instancji, w następstwie wadliwego ustalenia treści odwołania nie uczynił.
Dopiero dokonanie wykładni wskazanych wyżej przepisów oraz rozstrzygnięcie co do zwrotu działki nr [...] ewentualnie zaktualizuje potrzebę przeprowadzania dowodów na okoliczność przebiegu granic pomiędzy terenem wywłaszczanym na potrzeby budowy zbiorczej szkoły gminnej, a terenem przejętym przez Skarb Państwa na wniosek osoby wywłaszczanej. Powyższe oznacza, że uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji z powodu braków postępowania dowodowego opisanych w zarzucie nr 1 lit. c skargi kasacyjnej, było co najmniej przedwczesne, co przesądza o bezzasadności tegoż zarzutu, niezależnie od tego, że tego rodzaju dowody mogłyby zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.
Organ odwoławczy rozpoznając wniesione w sprawie w sprawie odwołania winien zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnić wskazane wyżej okoliczności związane z wykładnią przepisów prawa materialnego oraz ustalić w sposób jednoznaczny czy i jakie fragmenty aktualnej działki nr [...] w ogóle podlegają zwrotowi, albowiem okoliczności te przesądzają o konieczności bądź braku potrzeby czynienia ustaleń związanych z potrzebą orzekania o wysokości przypadającego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości.
Pamiętać bowiem należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem wskazuje na to jakie okoliczności faktyczne są istotne dla sprawy i wymagają ustalenia. Co za tym idzie bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić, czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy tez wymaga uzupełnienia.
Stanowisko swoje w tym zakresie winien organ winien wyczerpująco i jednoznacznie przedstawić w uzasadnieniu decyzji, tak by możliwa był jego kontrola i ocena.
Wszystkim tym wymogom nie sprostał Wojewoda Mazowiecki, który w uzasadnieniu swoje decyzji uchylił się od dokonania jednoznacznej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, w następstwie czego co najmniej przedwcześnie ocenił, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
Znajdujący się w aktach sprawy oraz możliwy do pozyskania w trybie art. 136 § 1 K.p.a. materiał dowodowy ocenić bowiem należy jako wystarczający do samodzielnego rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego zagadnień związanych z dokonaniem kluczowej dla sprawy oceny, czy a jeśli tak to jakie fragmenty działki nr [...] podlegają zwrotowi na rzecz spadkobierców wywłaszczonego T. M. Bez dokonania zaś oceny tych elementów sprawy przedwczesne są wszelkie dywagacje dotyczące wartości dowodowej operatów szacunkowych i ustalenia przypadającego do zwrotu odszkodowania, co oznacza, iż wątpliwości zagadnień tych dotyczące na tym etapie postępowania nie mogą być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem brak było przesłanek dla uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z powodu uchybień wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w zarzucie nr 1 lit. d, albowiem mają one znaczenie jedynie dla ustalenia ewentualnej wysokości odszkodowania.
Podsumowując stwierdzić należy, iż skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalić, albowiem wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda Mazowiecki związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 883/16, z modyfikacjami wynikającymi z ocen i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.