Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 540/16 po rozpoznaniu skargi J.C., W.P. i J.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2015 r., znak: [..] oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Naczelnik Gminy D. w oparciu o art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin decyzją z dnia [..] listopada 1979 r. nr [..] po rozpoznaniu wniosku M.B. z dnia [..] sierpnia 1978 r. orzekł o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [..] ha położonego we wsi F., a stanowiącego własność (akt nadania z dnia [..] grudnia 1951 r.) M.B.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili spadkobiercy W.B. (zmarłej w dniu [..] stycznia 1976 r. żony M.B.): J.C., W.P. oraz J.B. podnosząc, że w dacie wydania decyzji gospodarstwo stanowiło również ich współwłasność jako spadkobierców W.B. i powinni być oni stronami postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r., znak: [..] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [..] listopada 1979 r.
W wyniku kontroli sądowej na skutek skargi J.C., W.P. oraz J.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 3385/14 uchylił powyższe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując, że brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli gospodarstwa rolnego oznacza, że organ wydając decyzję o jego przejęciu pozbawił prawa własności osoby, które o to nie występowały. Okolicznością bezsporną było bowiem, że współwłaścicielami gospodarstwa w związku ze śmiercią W.B. stały się dzieci M. i W.B.: J., W. oraz J. Sąd stwierdził, że własność gospodarstwa rolnego była chroniona przepisem art. 17 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., więc pozbawienie własności gospodarstwa nie mogło nastąpić bez wiedzy współwłaścicieli i bez ich wniosku.
Sąd stwierdził, że Naczelnik Gminy w D. ustalając, że M.B. był jedynym właścicielem gospodarstwa rażąco naruszył prawo, skoro dokonał odjęcia prawa własności bez wniosku wszystkich właścicieli. Zdaniem Sądu kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo. Sąd zauważył także, że Naczelnik Gminy stwierdził, iż następcy nie wyrazili zgody na przejęcie przedmiotowego gospodarstwa, przy czym oparł się jedynie na oświadczeniu składającego wniosek M.B., w sytuacji gdy w aktach sprawy brak oświadczeń dzieci w tym zakresie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] września 2015 r. stwierdził, ż decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa w części orzekającej o przejęciu na własność Państwa udziałów w gospodarstwie rolnym, które stanowiły własność następców prawnych W.B.: J.C., W.P., J.B. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie.
Organ ustalił, że M.B. mógł wnioskować o przejęcie przez Państwo jedynie swojego udziału w nieruchomości, a więc zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [..] listopada 1979 r. nr [..]. Niemniej jednak, w związku ze zmianą stanu prawnego wywołanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P46/13, (w którym art. 156 § 2 k.p.a. został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy) organ musiał ograniczyć rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2015 r., podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając skargę na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2016 r. (znak: [..]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku przypomniał, że w związku z brzmieniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a sprawa dotycząca prawidłowości kontroli decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., w którym Sąd ten przesądził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo, ponieważ oczywistość naruszenia prawa w tej decyzji nie może być zaakceptowana w państwie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny obecnie orzekający w sprawie stwierdził, że przy tak przedstawionej wykładni i prawomocnym wyroku z dnia 4 marca 2015 r. jedynie zmiana stanu prawnego lub zmiana okoliczności faktycznych sprawy mogłaby pozwolić organowi na dokonanie innej oceny kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z dnia [..] listopada 1979 r. Tymczasem bezspornie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, a odnosząc się do twierdzeń organu o konieczności uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Sąd wskazał, że wyrok ten – wbrew stanowisku organu – nie zmienił stanu prawnego, a jedynie zasygnalizował, że w niektórych sytuacjach przepis art. 156 § 2 k.p.a. narusza art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu organ naruszył więc dyspozycję art. 153 p.p.s.a. w stopniu powodującym konieczność uchylenia obu zaskarżonych decyzji.
Zalecając organowi dokonanie powtórnej kontroli Sąd wskazał, że organ winien zbadać przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. i ustalić czy decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ dopiero po stwierdzeniu, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych można wyeliminować ją z obrotu prawnego. Na marginesie Sąd I instancji odniósł się do stanowiska organu, zgodnie z którym M.B. mógł złożyć wniosek o przejęcie jedynie jego udziału w gospodarstwie rolnym, podnosząc, że wniosek taki byłby czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.199 Kodeksu cywilnego polegającą na błędnym przyjęciu, że złożenie wniosku o przejęcie udziału w gospodarstwie rolnym byłoby czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną oraz niezastosowanie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ z uwagi na wyrok TK, nie prowadził postępowania zgodnie z wykładnią przepisów wskazaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2015 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że rozporządzanie udziałem może odbywać się bez zgody pozostałych współwłaścicieli i M.B. złożył wniosek o przejęcie jego udziału i uzyskał decyzję o jego przejęciu, a Sąd pominął teść rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, które wskazuje, że jeżeli rolnik jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, to przekazaniu podlega jego udział.
Odnosząc się do wskazanego przez Sąd braku zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 4 marca 2015 r. organ stwierdził, że w sprawie podjęto wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uwzględnił wytyczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, nakazanie organowi wydanie decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia, rozważenie możliwości wydania decyzji zastępującej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi bez kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.), w przypadku uznania skargi kasacyjnej o (nie-przyp. NSA) obciążenie strony kosztami postępowania w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędne stwierdzenie podstawy do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z nieprawidłowym uznaniem przez Sąd, że organ z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie prowadził postępowania zgodnie z wykładnią przepisów wskazaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r.
Zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy. Wbrew twierdzeniu organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przychylając się do skargi, skoro stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie wypełnił obowiązku rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 4 marca 2015 r., a uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzało się do lakonicznego twierdzenia, że "podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnił, że skoro w wyroku Sądu z dnia 4 marca 2015 r. stwierdzono jednoznacznie, że Naczelnik Gminy D. rażąco naruszył prawo odejmując decyzją z dnia [..] listopada 1979 r. prawo własności gospodarstwa rolnego bez wniosku wszystkich właścicieli, wobec czego decyzja ta wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, to z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. i braku zmiany okoliczności faktycznych sprawy czy zmiany stanu prawnego organ nie miał możliwości dokonywania innej oceny decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r., tj. w sposób sprzeczny z wiążącą go wykładnią dokonaną w prawomocnym orzeczeniu Sądu wydanym w tej sprawie. Odnosząc się do stanowiska o zmianie stanu prawnego – Sąd wyjaśnił, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zmieniło treści, czy zakresu stosowania art. 156 § 2 k.p.a.
Jakkolwiek można zauważyć rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, także w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, związaną z konsekwencjami wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1603/14, z dnia 10 marca 2016 r., I OSK 2631/15, z dnia 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1801/15 vs wyroki NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14, z dnia 10 marca 2016 r., I OSK 1916/15), to argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa stanowiska Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "zmiany przepisów prawa", o której mówi przepis art. 153 p.p.s.a. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. i możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 maja 2015 r. orzeczenie "ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.
Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy".
Bez wątpienia zatem wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, a nakłada na ustawodawcę obowiązek podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do rozszerzenia unormowania przyjętego w art. 156 § 2 k.p.a. (zob. też wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r., I OSK 2441/17; z dnia 23 marca 2018 r., I OSK 978/16; z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 1254/16; z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1029/17).
Tym samym organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem treści art. 156 § 2 k.p.a., co prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zobowiązując organ do ustalenia w pierwszej kolejności, czy decyzja z dnia [..] listopada 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ocena decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r. nr [..] jako wydanej w całości z rażącym naruszeniem prawa jest bowiem w niniejszej sprawie przesądzona i wiążąca.
Tym samym nie mógł osiągnąć skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 199 Kodeksu cywilnego oraz niezastosowanie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonał bowiem wykładni art. 199 k.c. jako przepisu stanowiącego w realiach tej sprawy podstawę rozstrzygnięcia, ani pojęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, ubocznie jedynie zaznaczając swój pogląd w związku z argumentacją organu i treścią decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. Zauważyć bowiem należy, że organ usiłował w zaskarżonej decyzji przeforsować stanowisko o prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. w części orzekającej o przejęciu udziału M.B.
Tymczasem wspomniana decyzja Naczelnika Gminy D. orzekała o przejęciu w całości gospodarstwa rolnego należącego w całości do M.B. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wolą wnioskodawcy było przekazanie gospodarstwa rolnego w całości, do czego nie miał uprawnienia, a decyzja organu (Naczelnika Gminy D.) dotyczyła całości gospodarstwa rolnego. Uwagi te jednak nie stanowiły podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego przedmiotem była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [..] września 2015 r., zaś zarzutu orzekania przez Sąd I instancji poza granicami sprawy w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
Powyższe przyczyny skutkowały oddaleniem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Nie istniały podstawy prawne do uwzględnienia wniosku stron skarżących o nakazanie organowi wydania decyzji z jednoczesnym wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia, bądź wydania decyzji zastępującej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o co wnoszono w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nadmienić jednak należy, że w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organ ten związany będzie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz będzie zobowiązany do wydania decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyrokach i zastosowania się do wskazówek co do dalszego postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceni więc wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r. z uwzględnieniem obowiązującego brzmienia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. oraz oceni ewentualne wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji przyjmując, że decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [..] listopada 1979 r. nr [..] jest w całości obarczona wadą jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.
W odniesieniu do zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków stron skarżących w zakresie kosztów postępowania należy stwierdzić, że nie zachodziły podstawy do orzekania o kosztach w niniejszej sprawie wynikające z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę ani pismo z dnia [..] września 2018 r. nie zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, a strony nie wykazały poniesienia innych niezbędnych kosztów postępowania sądowego.