Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 373/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w Gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, iż nie odnaleziono w przedmiotowej sprawie dokumentu, na podstawie którego przedmiotowa działka zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, w tym na rzecz PKP. W ocenie Komisji, żadne przepisy dotyczące powstania i funkcjonowania przedsiębiorstwa PKP, traktatów międzynarodowych oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Tylko zaś tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przychylił się do poglądu, zgodnie z którym tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem [...] maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka, zarzucając:
- I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. C p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:
- a) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.u.s.t. poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 p.w.u.s.t. do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 p.w.u.s.t., wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;
- b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową zaskarżonej decyzji w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;
- 2. art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:
- a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz
- b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 u.g.g.;
- II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.u.s.t. poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z przepisu tego wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
- 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.u.s.t. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.g., w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;
- 3. art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.u.s.t. w zw. z art. 80 u.g.g., poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
- 4. art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.u.s.t. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;
- 5. art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.u.s.t. w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jako Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. m.in. postanowienia NSA z: 28 lutego 2012 r., I GZ 27/12; 6 marca 2012 r., II OSK 304/12).
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o podjęcie w pełnym składzie NSA uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o następującej treści: "Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U Nr 22, poz. 99 ze zm.), wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz.
23) dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?".
W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniesiono o wyjaśnienie: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu [...] maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?".
Pytanie to zostało zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 4/17.
W ocenie Sądu, udzielenie odpowiedzi na ww. zagadnienia prawne, będzie miało bezpośrednie przełożenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl